Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг.

Итак, упорные попытки Думы изменить правила обсуждения, принятие бюджета и контроль за его исполнением были отклонены. Даже предложение о перенесении начала бюджетного года с 1 января на 1 апреля, с целесообразностью которого согласился Коковцов, было отклонено Госсоветом. Дума работала над бюджетом в совершенно ненормальных условиях. Подлинным камнем преткновения были бюджетные правила 8 марта и особенно статья 9. Согласно этим правилам, свыше 40 % всех бюджетных расходов исключались из ведения Думы, она не могла их менять и сокращать. Это были так называемые забронированные расходы. Дума была не вправе сокращать или изменять расходы, основанные на законах, штатах, положениях, расписаниях, восходящих к высочайшим повелениям. Всякий акт верховной власти, изданный когда бы то ни было до созыва Думы, являлся обоснованием этих расходов, которые не могли исключаться Думой без принятия законодательного акта. Но при существующей практике законодательства это было невозможно. Получался порочный круг. Во время общих прений по росписи на 1908 г., характеризуя статью 9, П. Н. Милюков сказал, что, пока статья эта не будет отменена, до тех пор бюджетная комиссия останется бессильной. При наличии этой статьи обсуждение Государственной росписи имеет лишь характер выяснения некоторых спорных вопросов и сомнений по немногим бюджетным пунктам. При обсуждении вопроса о желательности изменения сметных правил 8 марта А. И. Шингарев, между прочим, указал, что забронирована огромная часть бюджета, более миллиарда рублей. Вся эта масса расходов осталась Думе почти неизвестной. За пять лет думской работы сумма забронированных кредитов не сократилась, а даже возросла. Статья 9, в сущности, ограждает правительство от всякого воздействия Думы. Статья 9 сохраняла целиком неприкосновенным весь законодательный мусор, накопившийся в течение многих десятков лет в наследие новому режиму. Отменять все отдельные титулы в законодательном порядке, пересматривать все законы, которые датируются еще с XVIII столетия, являлось бы работой, которая по сложности и бесплодности своей могла бы быть уподоблена разве чистке авгиевых конюшен. Депутаты говорили, что правительство обрекает их на сизифов труд. Но как ни остроумны были критические речи, они ничего не изменили в процедуре, в правах Думы.

В забронированной части бюджета роль бюджетной комиссии свелась лишь к проверке так называемых легальных титулов, то есть прежних законов, штатов, расписаний и положений и особых высочайших повелений, закрепляющих расходы. Работа эта, носящая исключительно канцелярский характер, чрезвычайно кропотлива, так как некоторые титулы относятся к началу XVIII столетия и многие из них нигде не были опубликованы. Такие титулы имелись, например, по Министерству внутренних дел, по Священному синоду и пр.

А. И. Шингарев отмечал, что кадетской фракции целый ряд титулов — приходится искать и в полном собрании законов, и в отдельных неопубликованных узаконениях, и в отдельных высочайших надписях на докладах министров. Работа по проверке титулов одного Министерства иностранных дел потребовала целый месяц упорной работы специалиста, хотя это наиболее простая смета и с наименьшим количеством титулов. В других сметах их число превышает тысячи. Бесправие Думы ярко выступало и в тех случаях, когда Дума вносила конкретные предложения по отдельным статьям. Так, бюджетная комиссия подняла вопрос о выплате наградных сумм чиновникам, которые раздаются по усмотрению начальства и достигают иногда у крупных чиновников свыше половины годового жалованья. Думой была сделана попытка урегулировать вопрос о наградных, зафиксировав их выплату при рассмотрении законопроекта о новых штатах главного казначейства. Госсовет усмотрел в этой фиксации посягательство на прерогативы начальства, лишение его способа отмечать наиболее старательных чиновников и восстановил, не без участия самого министра финансов, первоначальный способ выдачи наград в таком виде, как он существует и теперь, то есть по усмотрению начальства.