Кембриджская история капитализма. Том 2. Распространение капитализма: 1848 — наши дни

Почему так легко найти исторические примеры, подтверждающие, что инвестиции в социальную сферу, несмотря на высокую отдачу, оказались недофинансированы, хотя у государства был такой ресурс? Убедительный ответ на этот вопрос можно получить, если сравнить политику разных стран в разные периоды. Существовало еще одно важнейшее препятствие, которое было необходимо преодолеть: политическая власть сосредоточивалась в руках элит, выступавших против налогов, из которых государство могло бы финансировать инвестиции, полезные для экономического роста[238]. Пересилить эту монополию можно было, только передав часть политической власти потенциальным получателям социальных гарантий. На рубеже XIX–XX веков государства Европы и Северной Америки одно за другим принимали законы о расширении избирательных прав и тайном голосовании. Поскольку прежнее ограничение избирательных прав было выгодно богатым, их расширение, в частности, приводило к тому, что население со средними и низкими доходами постепенно увеличивало свое влияние на распределение государственного бюджета. Расширение избирательного права, несомненно, расширило государственные инвестиции в школьное образование, помощь неимущим семьям и в государственное здравоохранение[239].

Конечно, два этих объясняющих фактора – укрепление фискального потенциала и расширение политических прав – заслуживают, чтобы их рассматривали как главные движущие силы постепенного роста социальных расходов в период примерно до 1930 года. Однако к ним следует добавить и другие факторы, если наше историческое объяснение должно охватить также и дальнейшее ускорение государственных расходов в период примерно до 1980 года.

Долгосрочной причиной, вследствие которой масштабные социальные программы получали все большее и большее распространение, была их эффективность: они сокращали удельные операционные затраты по сбору налогов и по осуществлению расходов. Процветание и демократия позволили государствам сэкономить на административных расходах: они отказывались от налогов, которые имели узкую базу и сбор которых требовал больших издержек, в пользу налогов с более широкой базой и более широких гарантий. Что касается фискальной политики, то в XIX – начале XX века административные расходы в процентах от суммарного сбора косвенных налогов резко снизились, как в Великобритании, так и в Соединенных Штатах (рис. 14.4). В середине XIX века и более ранний период в обеих странах издержки по сбору налогов составляли более 4,5 % от суммарных поступлений. К середине XX века они упали до 2 % и продолжили снижаться. Экономия за счет масштабов снизила издержки бюрократии, и в результате, например, работа Налогового управления США сегодня обходится лишь в половину процента от суммы собранных налогов. В той мере, в которой тот же процесс происходил и в других странах, история роста социальных расходов государства подтверждает аргументацию Марка Динчекко, указывающего на повышение эффективности государства[240].

РИС. 14.4

Издержки по сбору налогов в % к сумме налогов, собранных центральным правительством, США и Великобритания, 1787/1796-2011

Примечания: Соединенные Штаты, данные двух главных налоговых органов: Данные о доле издержек до 1960 года включительно – это пятилетние средние, посчитанные на основе ежегодных отчетов казначейства США. Цифры за период 1966–2011 годов – это годовые данные, опубликованные в онлайн-ар-хиве IRSD ataB ook, www.irs.gov/taxstats. Я в долгу перед Джоэлем Слемродом из Университета Мичигана за то, что он обратил мое внимание на преемственность между этими двумя рядами данных.

Великобритания, данные основных налоговых ведомств: В период до Первой мировой войны цифры получены делением официальной оценки издержек по сбору налогов на валовые поступления, после Первой мировой войны – на так называемые чистые поступления. Это изменение в статистических определениях не играет большой роли, поскольку прибавление суммы издержек к знаменателю изменяет коэффициент лишь примерно на 1 %.

1787–1796 годы: Данные рассчитаны на основе «IV доклада по Великобритании», изданного Специальным комитетом по финансам 19 июля 1797 года. В этих данных издержки по сбору ограничены «бременем по управлению» сбором поступлений» и сравниваются с валовой величиной помощи.

1830–1860 годы: Главный источник – финансовый отчет палаты общин, Sessional Papers, 1862, т. xxx, 601. Каждая цифра этого отчета соответствует одному налоговому году, начиная с первого приведенного года. Вместе с тем коэффициенты по таможенным сборам за 1840, 1850 и 1860 годы представлены пятилетними средними величинами, посчитанными вокруг соответствующего налогового года.