Конституция свободы

Но хотя равенство перед законом в силу сказанного может быть лишь одним из тех идеалов, которые указывают направление, но не определяют однозначно цель, а потому всегда остаются недостижимыми для нас, оно отнюдь не бессмысленно. Мы уже отметили одно важное требование, которое должно быть удовлетворено, а именно что правомерность различения должна быть признана как теми, кто принадлежит к выделенной группе, так и всеми остальными. На практике столь же важно, чтобы мы спрашивали себя, в состоянии ли мы предвидеть то, как закон отразится на отдельных людях. Идеал равенства перед законом нацелен на равное улучшение шансов заранее неизвестных людей, но несовместим с заведомо предсказуемым улучшением или ухудшением положения известных людей.

Иногда утверждается, что закон, соответствующий принципу верховенства закона, должен быть не только всеобщим и равным, но и справедливым. Но хотя не может быть сомнений, что, для того чтобы быть действенным, закон должен восприниматься большинством людей как справедливый, едва ли у нас есть какой-либо дополнительный критерий справедливости, кроме всеобщности и равенства – если только у нас нет возможности проверить его на соответствие более общим правилам, которые, возможно, не являются писаными, но получат общее признание, если будут сформулированы. Поскольку же речь идет о совместимости с верховенством свободы, у нас нет других критериев для закона, предназначенного регулировать отношения между разными людьми и не вторгающегося в частные дела индивида, кроме его всеобщности и равенства. Да, «такой закон может быть плохим и несправедливым; но его всеобщая и абстрактная формулировка сводит эту опасность к минимуму. Защитный характер закона, его raison d’etre, проявляется в его всеобщности»[497].

Если часто и не осознается, что общие и равные законы обеспечивают самую действенную защиту против посягательств на личную свободу, то это объясняется главным образом привычкой неявно исключать государство и его представителей из сферы действия закона и подразумевать, что государство обладает полномочиями даровать отдельным людям индивидуальные исключения. Идеал верховенства закона требует, чтобы государство либо принуждало других соблюдать закон – и тогда это должно быть его единственной монополией, – либо действовало в рамках того же закона, а потому подчинялось тем же ограничениям, что и частные лица[498]. Именно тот факт, что все правила равно применимы ко всем, включая тех, кто правит, делает невероятным принятие каких-либо деспотических правил.

5. Люди были бы не в состоянии эффективно разделять деятельность по установлению новых общих правил и применению их к отдельным случаям, если бы эти функции не были поручены разным специалистам или организациям. Следовательно, по крайней мере эта часть доктрины разделения властей[499] должна рассматриваться как неотъемлемая часть принципа верховенства закона. Не должны приниматься правила с прицелом на конкретные судебные дела, а при решении любых дел в суде должно приниматься в расчет только общее правило – хотя это правило, возможно, еще не имеет точной формулировки и его только предстоит открыть. Для этого нужны независимые судьи, которых не заботят никакие временные цели государства. Главное здесь то, что когда речь идет о применении принуждения в конкретном случае, эти две функции должны быть предварительно разделены между двумя органами, координирующими свою деятельность.

Намного более труден вопрос о том, следует ли при строгом соблюдении принципа верховенства закона рассматривать исполнительную власть (или администрацию) как особую и отдельную ветвь власти в указанном смысле, которая на равных условиях скоординирована с двумя другими. Есть, конечно, области, в которых администрация должна иметь свободу действовать по своему усмотрению. Однако в условиях верховенства закона это не относится к праву подвергать граждан принуждению. Принцип разделения властей не следует истолковывать в том смысле, что в своих отношениях с частными гражданами администрация не всегда подчинена правилам, устанавливаемым законодателями и применяемым независимыми судами. Притязания на такую власть составляют прямую противоположность верховенству закона. Хотя в любой работоспособной системе администрация, бесспорно, должна иметь полномочия, не подлежащие контролю со стороны независимых судов, в числе этих полномочий не может быть «административной власти над личностью и собственностью». Принцип верховенства закона требует, чтобы исполнительная власть в своей деятельности была связана правилами, которые предписывают не только то, когда и где она может прибегнуть к принуждению, но и то, какие методы она может при этом применять. Единственный способ гарантировать все это заключается в том, чтобы поставить все действия такого рода под судебный контроль.