Конституция свободы

Во многих областях можно выдвинуть убедительные аргументы, основанные на соображениях эффективности и экономии, в пользу того, чтобы государство взяло на себя всю ответственность за предоставление тех или иных услуг; но когда государство так и делает, в результате обычно не только все эти преимущества быстро оказываются иллюзорными, но и сам характер услуг делается совершенно иным, чем если бы их оказывали конкурирующие организации. Если вместо того, чтобы управлять ограниченными ресурсами, переданными в его распоряжение для оказания определенных услуг, государство использует свои полномочия по применению принуждения для того, чтобы гарантировать, что люди получают то, в чем, по мнению неких экспертов, они нуждаются; если люди вследствие этого не имеют возможности выбора в некоторых важнейших вопросах их жизни, таких как здоровье, занятость, жилье и средства к существованию в старости, но вынуждены принимать решения, сделанные на основе оценки их потребностей органами власти, назначенными для выполнения этой функции; если некоторые услуги оказываются исключительной монополией государства и целые профессии – будь то врачи, учителя или страховщики – могут существовать только в рамках единой бюрократической иерархии, то уже не конкурентное экспериментирование, а исключительно решения властей определят, что именно получат люди[638].

Те же причины, по которым нетерпеливый реформатор хочет организовать все эти услуги в форме государственной монополии, побуждают его поверить, что ответственные административные органы должны быть наделены дискреционной властью над индивидом. Если бы цель заключалась только в том, чтобы улучшить возможности каждого, предоставив в соответствии с правилами некие конкретные услуги, этого можно было бы достичь, по существу, в режиме обычного бизнеса. Но тогда мы не могли бы быть уверены, что для каждого индивида результаты будут именно такими, как мы хотим. Если же воздействие на каждого должно оказываться неким особым образом, то не поможет ничто, кроме индивидуализированного, патерналистского воздействия со стороны наделенных дискреционными полномочиями органов, имеющих право осуществлять дискриминацию между людьми.

Было бы чистой иллюзией полагать, что, когда определенные нужды граждан станут исключительно заботой единого бюрократического механизма, демократический контроль над этой машиной сможет эффективно оградить свободу гражданина. Что касается сохранения личной свободы, то разделение труда между законодателями, которые просто говорят, что должно быть сделано то или это[639], и административным аппаратом, получающим исключительные полномочия на выполнение этих инструкций, – самый опасный из всех возможных подходов. Вся практика подтверждает то, что «стало ясным как из американского, так и из английского опыта, [а именно] что под влиянием ревностного стремления административных органов достичь поставленной перед ними ближайшей цели они перестают четко понимать собственные функции и действуют исходя из того, что конституционные ограничения и гарантированные индивидуальные права должны отступить перед их рьяными усилиями добиться того, что им представляется главной целью правительства»[640].

Вряд ли будет преувеличением сказать, что сегодня величайшая опасность исходит от людей, более всего нужных современному государству и имеющих в нем самое большое влияние, а именно от эффективных администраторов-экспертов, всецело поглощенных тем, что они считают общественным благом. Теоретики могут и дальше говорить о демократическом контроле над административной деятельностью, но каждый, кто непосредственно знаком с этим вопросом, согласится, что, как недавно написал один английский автор, «если контроль со стороны министра… стал мифом, то парламентский контроль всегда был и остается волшебной сказкой»[641]. Такого рода управление благосостоянием народа неизбежно должно привести к созданию самовольно действующего и неконтролируемого аппарата, перед которым индивид совершенно беспомощен и который чем дальше, тем больше окружен мистикой суверенной власти – в немецкой традиции Hoheitsverwaltung [суверенного правления (нем.)] или Herrschaftsstaat [верховенства государства (нем)], — которая была настолько незнакома англосаксам, что для передачи ее смысла пришлось придумать странный термин «гегемония»[642].