MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975

Тем временем главным достижением Сахаси на посту главы Бюро предприятий стала разработка и продвижение Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности (Токутэй Сангё* Риндзи Синко* Сочи Хоан*, представление кабинета министров № 151 от 1963 года). Этот законопроект в конечном счете умер в парламенте, поскольку стал слишком противоречивым, чтобы к нему мог прикоснуться любой политик, но дебаты по нему кристаллизовали все ключевые проблемы, которые возникли в японской экономике после послевоенного восстановления, и проложили путь к неофициальной реализации положений законопроекта в конце 1960-х годов через административные указания. Закон о специальных мерах, без сомнения, был самым важным из всех предложенных экономических законов с первых лет оккупации.

Его генезис, шумиха вокруг него и его окончательный крах были связаны с политикой либерализации, юрисдикционными спорами между MITI и Министерством финансов, Антимонопольным законом, дебатами по поводу "избыточной конкуренции" в японской экономике, фракционной политикой в ЛДП, борьбой внутри MITI за пост заместителя министра - словом, со всем тем спектром вопросов, которые составляют промышленную политику Японии.

Основной проблемой, на которую направлен Закон о специальных мерах, была не сама либерализация, хотя требования иностранцев о либерализации служили отличным прикрытием для того, чтобы не говорить слишком открыто о том, в чем на самом деле заключалась проблема. Сахаси относился к либерализации с меньшим энтузиазмом, чем Имаи, но он тоже признавал, что это неизбежное, даже желательное развитие, если Япония хочет продолжать расширять свои зарубежные рынки и экономический рост. Основная проблема была практически той же, с которой столкнулся Ёсино Синдзи в конце 1920-х - начале 1930-х годов: слишком много защищенных предприятий на слишком большом количестве мелких фабрик, участвующих в слишком активной и экономически непродуктивной конкуренции. Либерализация должна была подвергнуть эту ситуацию международному коммерческому давлению, которое основательно подорвало бы японскую экономику, возможно, большая ее часть перешла бы в иностранную собственность, и, скорее всего, MITI осталась бы без какой-либо дальнейшей функции.

Для Сахаси суть проблемы заключалась в том, чтобы найти способ ввести финансовые и инвестиционные решения предприятий в рамки контроля и воспитания (ikusei), разработанные MITI. Министерство финансов (контролировавшее банки) и Комиссия по справедливой торговле (управлявшая антимонопольным законодательством) наверняка будут возражать против любого посягательства на их территорию. И несмотря на прошедшие десятилетия, ответ на эти структурные проблемы, mutatis mutandis, казался тем же самым, который Йошино и Киси обнаружили в 1930-х годах: картели, принудительные слияния, давление на средние и мелкие предприятия, преобразование некоторых предприятий в другие сферы деятельности, что-то вроде старого движения "перенастройки предприятий", но под другим названием. Новыми терминами Сахаси для этих старых действий стали сотрудничество государственного и частного секторов, консолидация промышленного порядка и структурное финансирование, то есть государственные займы и налоговые льготы для поощрения слияний.

Гораздо более сложной проблемой было то, как это сделать. Старые дебаты между государственным контролем и laissez faire все еще были хорошо знакомы старшим представителям промышленного мира, и они были согласны с тем, что им не нравится государственный контроль. Чтобы попытаться справиться с этими возражениями, Такасима Сэцуо, заместитель Сахаси по Бюро предприятий (с июня 1962 по октябрь 1963 года), опубликовал в майском номере журнала Economic Review за 1963 год искусно аргументированную статью. Он терпеливо разбирал слабые стороны "бюрократического контроля", не находя их, но признавая, что людям он не нравится. И он обсудил "самокоординацию": "Она не достигает результатов, желаемых людьми". А затем он представил предложенное МИТИ решение этой дихотомии - "управление через побуждение". По мнению Такашимы, хотя это и оставляет за правительством право определять направление развития промышленности, оно позволяет избежать худших проблем, связанных с реализацией политики.

С практической точки зрения, управление через стимулирование означало создание комитетов из сотрудничающих бюрократов, промышленников и финансистов, которые устанавливали ставки инвестиций, способствовали слияниям, препятствовали приходу новых компаний в те или иные отрасли и в целом пытались создать промышленную структуру на уровне США и Западной Германии, двух основных внешних стран-эталонов.