MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Конституция 1947 г. гласит, что "исполнительная власть принадлежит кабинету министров" (ст. 65) и что "кабинет министров при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Сеймом" (ст. 66). Тем не менее, у кабинета нет координирующих органов, а исполнительная власть, как и до войны, осталась в министерствах. (Ни Ревизионная комиссия, ни Бюро по законодательству при кабинете министров - два основных кадровых органа при кабинете министров - не имеют контрольных или координирующих полномочий по отношению к министерствам). Министр уже не может свалить правительство, просто уйдя в отставку, но старые традиции сильной независимости и соперничества сохраняются. Сахаси Сигэру, бывший заместитель министра МФТИ, утверждает, что в этом отношении система кабинета министров не является исключением.

 

Послевоенное расширение бюрократического аппарата, сопровождавшееся попытками сократить его численность, укрепило эту традицию. Безопасность и средства к существованию бюрократа стали зависеть от сохранения или расширения юрисдикции его министерства. Сокращение юрисдикции ставит под угрозу не только должности чиновников, но и их перспективы в амакудари, поскольку министерство нуждается в клиентах и подконтрольных организациях для найма тех из своих пенсионеров, кто не обладает востребованными навыками. Таким образом, традиции и обстоятельства порождают интенсивное "территориальное сознание", прерываемые, по словам Сакакибары, "гангстерской борьбой за юрисдикцию" в рамках всей государственной бюрократии.

Как бы то ни было, готовность бюрократов отстаивать интересы своей службы оказывает заметное тормозящее и искажающее влияние на государственную политику Японии. Многие решения японского правительства непонятны стороннему наблюдателю, если он не понимает, о каких бюрократических интересах идет речь и на какие компромиссы приходится идти. Например, в 1974 году, когда премьер-министр Танака предложил создать министерство зарубежного экономического сотрудничества, война между существующими министерствами разгорелась с новой силой. МИТИ уже пыталось добиться включения в бюджет 1974 года предложения о создании "Корпорации по развитию зарубежной торговли в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности", а Министерство сельского хозяйства хотело создать "Корпорацию по развитию зарубежного сельского и лесного хозяйства". Они активно конкурировали друг с другом за долю в том, что выглядело как расширение деятельности Японии по оказанию экономической помощи. Министерство иностранных дел сразу же возразило, что в его ведении уже находятся два агентства, цели которых схожи с целями предлагаемого министерства. В итоге премьер-министр Танака принял решение о создании министерства, в состав которого вошли бы два агентства иностранных дел, но при этом в его управление были бы включены МИТИ и Министерство сельского хозяйства. Министерство иностранных дел сопротивлялось и, в конце концов, согласилось на создание нового Агентства международного сотрудничества в августе 1974 г.

 

Министерства социального обеспечения остановили предложение по средним и малым предприятиям, аргументируя это тем, что они тоже потеряют часть юрисдикции, не говоря уже о самом MITI. МИТИ и Министерство строительства остановили реализацию идей по энергетике и жилищному строительству, задействовав свои старые связи, поскольку ни одно из министерств не хотело терять нефтяной и жилищный бизнес как места для отставки своих чиновников.

Самая продолжительная борьба в японском правительстве, начавшаяся еще в довоенное время, связана с попыткой отобрать контроль над бюджетом у Министерства финансов и передать его кабинету министров или какому-либо надведомственному координирующему органу. В 1955 г. Коно Итиро* выступил с идеей создания независимого бюджетного бюро, в 1963 г. Временный совет по административным расследованиям рекомендовал создать систему помощников кабинета министров для контроля над бюджетом, а в 1970 г. Кавасима Сёдзиро* призвал создать Агентство общего планирования (Sogo* Kikaku-cho*). Министерство финансов успешно отбило все эти предложения. Независимо от того, что написано в конституции, координирующая власть японской исполнительной власти осуществляется через три годовых бюджета (общего счета, специальных счетов и государственных инвестиций), а контроль над ними находится в руках Бюджетного бюро и Финансового бюро Министерства финансов.