Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Во-вторых, другой стороной той же проблемы единства институтов стал неопределенный порядок их формирования, обсуждавшийся в связи с принятием подготовленного подкомиссией Лациса, Гурвича и Бердникова раздела Конституции об избирательной системе[686]. Этот вопрос был выдвинут эсерами, настаивавшими на расширении избирательной системы и инициировавшими ряд документов, обеспечивавших юридическое закрепление многопартийности представительства[687]. Характерен протест Шрейдера (от имени левых эсеров) против исключения из выборщиков лиц, занятых ведением домашнего хозяйства и ряда других категорий, представлявших общественные организации и партии. Однако большинство Комиссии было озабочено главным образом проблемой предотвращения проникновения в советы классово чуждых элементов. Согласно этой логике, отстаивавшейся Свердловым, Лацисом и В. А. Аванесовым, «не всякая профессиональная организация должна посылать своих представителей в совет», а только те, которые «стоят на точке зрения советской власти»: следует «политические партии и кооперативы исключить совершенно», поскольку их представители «сейчас могут влиться в советы и перевернуть советы». Дискуссия была фактически свернута, поскольку, резюмировал Свердлов, «у нас нет представителей фракций»[688].

В-третьих, в условиях последовательного отрицания разделения властей актуален стал вопрос о соотношении и разделении функций высших органов власти – как должны соотноситься Съезд, ЦИК (и его Отделы), СНК, отдельные наркоматы, система местных учреждений и кто должен осуществлять контроль над ними? В Комиссию были внесены предложения о сосредоточении законодательных функций в одном институте – ВЦИК, подразделенном на две палаты – Большой и Малый Советы[689], в исключительную компетенцию которых входит принятие декретов, с параллельной отменой СНК и передачей его функций особым комиссиям или отделам ЦИК[690], либо ЦК. Этот подход, вполне соответствовавший утопии государства-коммуны, отстаивался левыми коммунистами и эсерами, но не мог быть принят большевиками, так как означал «страшную ломку» существующих институтов и неизбежный конфликт с левыми эсерами (Стеклов). Стремясь избежать обсуждения вопроса по существу, Свердлов заявил, что он уже был рассмотрен на заседании ЦК и, по мнению Ленина, его «следует снять с порядка дня ввиду того, что Конституция в целом не готова». Он предложил на этом этапе принимать Конституцию по частям, а вопрос о Советах обсудить на ближайшем съезде[691].

В-четвертых, остался не решен вопрос о принципе принятия решений в советских институтах: должны они действовать на основе коллегиальности или единоначалия (министерский принцип). Констатировав «хаотическое положение» в государственном управлении, разработчики в духе революционной риторики первоначально стремились последовательно провести коллегиальный принцип, однако, столкнувшись с «путаницей» и параллелизмом в деятельности советских учреждений, вынуждены были умерить коллегиальность и принять некоторые аспекты единоначалия[692]. Для того чтобы установить взаимодействие «между всеми советскими учреждениями, начиная с самого верха до самого низа» и обеспечить «тесную связь широких кругов с советской работой», предполагалось выстроить систему отношений между ЦИК, его комитетами и советами, обеспечив иерархическое «соотношение центральных, губернских, уездных и областных аппаратов»[693]. В этой системе правительство выступало как «средний аппарат» – посредник в отношениях советов разного уровня, а сами эти отношения все более соответствовали принципу единоначалия.

Дебаты по этим ключевым вопросам в Конституционной комиссии стали возможны в силу ее многопартийного состава, а решения по ним предполагали достижение компромисса с оппонентами большевиков – левыми эсерами. Основной проект Конституции, подготовленный Комиссией ВЦИК к V съезду Советов, еще носил следы этого компромисса[694]. Однако после подавления мятежа левых эсеров 6 июля 1918 г. проект подвергся ревизии и был принят Съездом уже в измененном виде[695]. Советы получили иерархическую и централистскую интерпретацию, исключавшую даже намек на разделение властных функций. Окончательный вариант Конституции закрепил за СНК как исполнительные, так и законодательные функции[696]. Позднее этот принцип лег в основу проекта Малого Совнаркома – технического института из представителей советских ведомств при СНК для предварительного рассмотрения бюджета и всех «дел законодательного и административного характера, вносимых в него ВЦИК, Совнаркомом, отдельными Наркоматами и другими учреждениями и лицами, в соответствии с ст. 37–41 Советской Конституции»[697]. Документ был подписан председателем СНК Лениным 1 июня 1920 г. Круг замкнулся: ВЦИК как законодательный институт оказался полностью зависим от большевистского правительства.