Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Лорис считал, что «ближайшая цель учреждения Комиссии» – восстановление государственного порядка – была уже вполне достигнута, а также полагал «настоящую минуту наиболее удобным временем» для «сосредоточения в одном из центральных государственных учреждений тех правительственных функций, что в общеустановленном законом порядке уполномочены обеспечивать в широком смысле государственный порядок и общественное спокойствие». Таким учреждением верховной власти являлось Министерство внутренних дел, на которое уже был возложен надзор за основными областями внутригосударственной жизни. К этому Лорис прибавил, что ввиду новых полномочий аппарат МВД сделался чересчур громоздким и потому вполне мог бы обойтись и без ведения Почтами и телеграфами[442], а равно и Иностранными исповеданиями.

Лорис предлагал не что иное, как организацию эдакого «внутреннего» самодержавия вокруг Министерства внутренних дел. При этом он понимал, что лишь Высочайшего одобрения подобного плана недостаточно, – необходимо было институционализировать как собственное его, Лориса, положение, так и предложенные им меры. Министр внутренних дел становился своего рода премьер-министром, а само Министерство получало наконец возможность исполнить столь широкие вверенные ему полицейские полномочия. Назначаемые лично царем лица или комиссии не могли проводить полномасштабную внутреннюю политику, так что министерская бюрократия, особенно бюрократия МВД со всеми структурами, юрисдикциями и огромным штатом сотрудников, оставалась единственным пригодным основанием для переустройства и обновления самодержавия. «Предлагаемое мною изменение, – резюмировал доклад Лорис, – сосредоточить в лице министра внутренних дел заведование всей полицией в государстве, как общей, так и политической, земскими и городскими делами и печатью предоставит ему, по моему убеждению, действительные средства и возможность, при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств, к созданию прочного порядка» (что примечательно, Лорис считал, что образование отдельного Министерства полиции неминуемо спровоцирует ситуацию «двоевластия»).

Из всех внутриполитических министерств именно МВД обладало юрисдикцией и аппаратом, позволяющими легче всего претворить в жизнь политическую программу Лориса. Сами же министерства должны были выступить основой для преобразования всей министерской власти. Но прежде того их надлежало «пробудить» и «напитать» новым духом перемен. Кроме этого, требовалось устранить ведомственные проблемы и оперативные изъяны, порождавшие паралич внутриполитического управления и законотворчества. Министерская должность Лорис-Меликова стала явлением уникальным для политической истории России XIX столетия: никогда прежде ни один министр не обладал подобной властью вкупе с подобной же поддержкой монархом столь масштабной программы государственных преобразований.

Уже 1 августа Лорис подал новую докладную записку, в которой прямо изъявил намерение объединить все полицейские органы в провинции под управлением губернатора и МВД[443]. В ответ на предложения поручить провинциальную полицию ведению земских учреждений Лорис заявил, что даже теоретически невозможно, чтобы государство передало полицейскую власть обществу. Подобный акт «означал бы не только ограничение государственной власти, но и ее уничтожение». Кроме того, ссылаясь на Штейна и других немецких теоретиков, Лорис указывал, что сама идея самоуправления ограничена мерой ее соответствия «общегосударственной пользе или благу». Таким образом, передача контроля над полицейской властью органам самоуправления, заключал Лорис, нанесла бы невосполнимый ущерб общему благосостоянию.

В следующем августовском докладе – от 11 числа – Лорис предлагал Александру возобновить практику сенаторских ревизий, причем с проведением таковых одновременно в шести или семи губерниях. С помощью этого механизма, бездействовавшего несколько последних десятилетий министерского господства в правительстве, Лорис пытался вырваться из институциональных оков самодержавной системы. Всю первую половину XIX столетия Сенат оставался куда слабее министерств, которые был призван контролировать. Тем не менее в Николаевскую эпоху сенаторские ревизии или специальные расследования административных и прочих эпизодов губернской жизни нередко выявляли злоупотребления, которые впоследствии устранялись. И центральная, и провинциальная администрации были склонны относиться к ревизиям как к угрожающей форме внешнего вмешательства. Так или иначе, при Александре II – в расцвет министерского могущества – ревизии назначались крайне редко; с 1861 по 1880 год имели место лишь две: сенатора Кайгера в Калужской и Владимирской губерниях (1861–1862) и сенатора Клушина – в Пермской (1870–1871). И обе эти ревизии были назначены в качестве «персональной вендетты» одного министра другому. Словом, в правление Александра министерства и подчиненные им органы были вполне защищены от сенаторских ревизий и любых иных внешних механизмов контроля[444].