Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Марк Раефф и Ханс-Иоахим Торке обращают внимание на расхождения между гражданской службой в первой половине XIX столетия в России и западноевропейскими бюрократиями [Raeff 1957b: 77-9; Torke 1967]. Они выделяют характер русского чиновничества как сам по себе манифестирующий отклонение России от классических норм Вебера. В плане образования, нравственного облика и служебной эффективности русский чиновник выглядел «бедным» и весьма отдаленным родственником компетентного, этически безупречного и рационально устремленного западного Fachmann [специалиста]. Раефф особенно подчеркивает роль придворных фаворитов, зачастую людей военных, которым отводились «ключевые бюрократические должности и полномочия, позволявшие ускорить проведение важных политических решений и реформ»[280]. В подчинении же у принимавших ответственные решения элит находилась, по мнению исследователя, вся остальная масса русского чиновничества, отделенная от высших сфер неодолимой пропастью. Раефф заключает:

В России была целая армия мелких клерков, занятых составлением документов, суть которых никогда не была им вполне ясна, но не было при этом однородной, эффективной, чуткой и политически сознательной бюрократии, формировавшей политическую среду подобно прусской, французской или даже австрийской»[281].

Во многом с ним соглашаясь, Торке считает, что все же некоторый эволюционный процесс в западном направлении имел место, и после Крымской войны он вылился во вполне ощутимые улучшения. Великие реформы, полагает он, отчасти стали результатом бюрократической эмансипации от царя, которая, в свою очередь, проявилась в параллели с более ранней (Торке говорит о периоде около 1800 года) и не менее значимой эмансипацией бюрократии от нобилитета[282].

Впрочем, последующие работы американских и советских ученых показали, что бюрократические реалии Российской империи были куда сложнее, нежели считали Раефф и Торке[283]. Мы теперь знаем, что к середине века появлялось все больше безземельных кадровых государственных служащих, преимущественно дворянского происхождения, занимавших средние и высшие министерские посты. Эти люди видели себя бюрократами и слугами государства, то есть именно должностными лицами, принадлежащими скорее должности, чем юридически унаследованному сословию. Их политические взгляды и карьерные соображения заметно отличались от таковых у прочих представителей знати. И если между дворянами верхушки государственного аппарата и писчими нижнего звена в начале XIX века, очевидно, пролегала огромная дистанция, то к середине столетия между ними сформировалась существенная бюрократическая прослойка. Именно это новое поколение чиновников, занявших ключевые должности в министерствах и прочих учреждениях, взялось выполнять огромный объем юридической и административной работы правительства. Данную тенденцию ясно иллюстрирует приводимая П. А. Зайончковским статистика за 1853 год[284]:

Мы видим, что среди товарищей министров и департаментских директоров наблюдалось заметное снижение количества не только поместного и титулованного дворянства, но и людей знатного происхождения в целом. Кроме того, 69,5 % из них были моложе 60, а 71,8 % получили домашнее образование. Подобная картина серьезнейшим образом отличается от преобладавшей в старшем поколении, занимавшем высшие государственные посты: 67,2 % членов Государственного совета были старше 60 лет (а 23,6 % – старше 70), 69 % получили домашнее образование, а 49 % носили звание генерала от армии. Аналогичные цифры были и по Совету министров, в котором 77,7 % были старше 55 лет, 61,9 % обучались на дому, а 55,5 % были генеральских чинов.

Среди молодого поколения чиновников Линкольн выделяет небольшую группу «просвещенных» бюрократов – людей, бескорыстно преданных абстрактным идеалам государства, готовых словом и делом отстаивать интересы русского общества[285]. Они оглядывались на западноевропейские идеи и опыт и вполне могли претендовать на причисление к гегелевскому «всеобщему сословию» – теоретической формуле прусского бюрократического идеала[286]. Исследователями неоднократно отмечалось их влияние на Киселевскую реформу управления государственными крестьянами, реформу петербуржского самоуправления и, по крайней мере, три из Великих реформ – освободительную, Судебную и Земскую[287].