Преображение мира. История XIX столетия. Том II. Формы господства

Но это только один из возможных подходов к анализу бюрократической государственности. Другой, не менее важный подход рассматривает, каким образом бюрократия дает о себе знать на разных уровнях политической жизни. Сюда входит важный вопрос о присутствии государства в деревне, как оформлены отношения в треугольнике, выстроенном из крестьянского саморегулирования, гегемонии местной верхушки и вмешательства низших инстанций государственной иерархии[920]. На более высоком уровне во второй половине XIX века перед многими странами встал фундаментальный вопрос: как осуществить административную интеграцию обширных по территории государств независимо от того, являются ли они нациями или империями? Старые державы, такие как Китай или империя Габсбургов (где главной скрепой была скорее армейская, нежели гражданская администрация), успешно справлялись с задачей интеграции. В Германии после образования Северогерманского союза в 1866 году, а в еще большей степени – после основания империи в 1871 году, или в Японии с того же года, когда система ленных княжеств была (не в последнюю очередь под впечатлением от крестьянских бунтов против власти князей) отменена и страна по французскому образцу разделена на префектуры, пришлось решать огромные проблемы: административно объединить друг с другом прежде существовавшие отдельно территории и унифицировать органы и техники управления[921]. Если такие процессы рассматривать с точки зрения не центральной национальной администрации, а той или иной периферии, тогда становятся очевидными препятствия на пути государственной централизации и ее пределы. Поэтому имеет смысл посмотреть на немецкое «внутреннее» образование империи (innere Reichsgründung) с точки зрения маленького отдельного государства; на объединение Японии периода Мэйдзи – с точки зрения отдельного княжества, преобразованного в префектуру; а на политическую историю позднеимперского Китая – с точки зрения отдельной провинции[922].

Не раннее Новое время, а скорее XIX век был в Европе эпохой перехода от традиционного государства к рациональному[923]. Что неизбежно привело к развитию бюрократии и расширению задач, решаемых государственными органами. Этот процесс дал о себе знать почти по всему миру. Он не был побочным продуктом индустриализации, но часто предшествовал ей. Александр Гершенкрон указал на то, что при отставании в процессе индустриализации регулирующая и инициализирующая роль государства растет. Россия и Япония – хорошие тому примеры. Расширение государственных учреждений и их деятельности происходило по-разному. Бюрократии различались по своей эффективности, то есть по своей способности обрабатывать информацию и по скорости, с которой принимались и исполнялись решения. Очевидно, что медлительным бюрократиям, таким как Габсбургская, для внутренней трансформации требовалось длительное время. В условиях высокой социальной самоорганизации, особенно при развитии рыночного капитализма, менее плотное в своих структурах государство могло быть эффективнее, чем полностью укомплектованная на всех уровнях и одержимая регулированием бюрократия. Об этом свидетельствует пример Великобритании. Процесс бюрократизации редко проходил непрерывно и устойчиво. Возникали и противоположные движения. В США во время Гражданской войны значительно усилилось государство на Севере. «Реконструкция» страны после окончания войны стала попыткой распространить такой тип государства на Юг. Крах этой реконструкции привел к тому, что на Юге усилились антицентралистские и в целом антигосударственные силы. Затем благодаря ускоренному либерально-капиталистическому развитию на Севере в течение последней четверти XIX века популярность идеи государства как регулятора упала и на Севере[924]. В Европе это проявлялось в гораздо меньшей степени: там роль «государства как ночного сторожа», по собственному почину воздерживающегося от вмешательства в жизнь и хозяйственную деятельность своих граждан, за пределами Великобритании представляла скорее исключение. В 1914 году во многих странах Европы были реализованы хотя бы частично пять основных критериев бюрократизации: 1) понимание государственной службы как регулярно оплачиваемой работы; 2) назначение на должность и продвижение по службе на основе компетенции; 3) объединение отдельных органов власти в иерархические системы ведомств, работающие на началах разделения труда и имеющие фиксированные структуры подчинения («инстанции»); 4) интеграция всех должностей и ведомств в единую общегосударственную систему управления (что в федеративных системах сложнее осуществить эффективно и полно); 5) принцип разделения властей между парламентской политикой и бюрократической исполнительной властью, которые, однако, повсюду тесно связаны на высшем государственном уровне[925].