Россия на распутье: Историко-публицистические статьи

Будет достаточно нескольких замечаний относительно предшественников местного самоуправления в истории России. Феодальные и городские привилегии, составляющие важный элемент в эволюции западных государств, были подавлены в зародыше ранним ростом центральной власти в Московском государстве, и это развитие было ускорено во время Петра Великого и его преемников. Всё должно было подчиняться идее общественной службы и иерархической дисциплине. Однако к концу XVIII века начинает чувствоваться необходимость поддержки независимой корпоративной жизни в губерниях. Правление Екатерины И отмечено важными изменениями в этой области. Императрица, на которую сильное влияние оказала работа Монтескье «Esprit de’Lois»347, считала, что существование «посредников» между народом и правителем является важным для монархии, так как отличает ее от беззаконной деспотии.

Такая теория отвечала практическим требованиям политической ситуации, при которой монарх вынужден был опираться на поддержку местного дворянства для управления губерниями. В 1785 году была дана Жалованная грамота дворянству348, согласно которой земельное дворянство объединялось в различные «общества» в виде губернских собраний. Дворянство, входившее в каждое из этих обществ, раз в три года должно было собираться для выборов «предводителей дворянства» и различных комитетов, которые призваны были выполнять административные и частично судебные функции в «графствах», как назвали бы их в Англии. В том же году города получили самоуправление349. Управление сельскими делами было оставлено в руках деревенских властей и деревенских старост при сохранении общего руководства помещиков и их права наказывать за провинности.

В коротком обзоре невозможно проследить изменения всех этих различных элементов, образующих местное и губернское самоуправление, поэтому мы должны довольствоваться обращением к одному из них, а именно к губерниям.

Господство дворянства

Господство дворянства, утвержденное указом Екатерины, оставалось основанием российской административной системы в течение первой половины XIX века. Однако Крымская война и провал абсолютистской политики, представленной Николаем I, вместе с прогрессом просвещения среди правящего дворянского сословия привели к значительным изменениям в отношениях между государством и провинциальным обществом. Наконец стало ясно, что принуждение не является подходящим средством для достижения материального и нравственного прогресса, что с великим народом нельзя общаться, как с армией, подчиненной военной дисциплине, и что следует обратиться к личной инициативе, самоуправлению и правовому сознанию. Великая реформа губернских учреждений проводилась вместе с освобождением крестьян. Положение о губернских учреждениях (земствах) было разработано комиссиями под руководством сначала Н. Милютина, а затем П. Валуева и утверждено 1 января 1864 года. Оно не отменило дворянские собрания, но передало управление губерниями в руки выборных органов, составленных из различных классов общества. Дворянские собрания сохранили за собой управление своими классовыми интересами, и помещики продолжали оказывать преобладающее влияние на политику в своих губерниях, но это влияние было косвенным.

Обзор организации земства пояснит тот способ, посредством которого оказывалось влияние. Для краткости рассмотрим только тот порядок, который был установлен в 1890 г. вторым Положением, увеличившим привилегии земельного дворянства и контролирующую власть центральной администрации. Изменения, установленные этим Положением, явились результатом политической реакции, наступившей в царствование Александра III после того разгула террора, которым столь печально заканчивается эра Александра II. Однако уже первоначальное Положение 1864 года содержало зародыши той особенной комбинации самоуправления, влияния земельного дворянства и бюрократической власти, которая характеризует более стесненное устройство 1890 года.

Избирательное право

Желание обеспечить преобладание дворянства четко выражено в условиях, определяющих право быть избранным в губернские и уездные собрания. Их члены выбирались в двух разных куриях: первая складывалась из лиц, принадлежавших к дворянству, или noblesse 350, привилегированному классу, пополняемому по наследству или по достижении определенного ранга на государственной службе; вторая состояла из представителей всех остальных классов общества, исключая крестьян. Третья курия формировалась из делегатов от волостей, на которые делилось крестьянство. Классовые различия не только усиливались таким образом, но дворянству было выделено гораздо больше мест в собраниях. В уездных собраниях центральных губерний из всего числа депутатских мест свыше 55 процентов принадлежали дворянству, 31 процент – крестьянству и 13 процентов– другим классам: купцам, ремесленникам, представителям свободных профессий.