Русские цари

«Учреждением для управления губернии» (1775 г.) страна была разделена на 40 губерний, каждая из которых насчитывала от 200 000 до 300 000 жителей. Во главе губернии стоял губернатор. Некоторые из этих губерний в центральных регионах (и некоторых пограничных районах) были объединены в генерал-губернаторства, возглавлявшиеся генерал-губернаторами. Губернии, в свою очередь, делились на уезды с населением в 20 000 — 30 000 человек, со своими уездными городами и уездными администрациями. Это, естественно, привело к значительному увеличению числа городов, хотя некоторые из них были чисто административными центрами, не игравшими роли в экономике. Произошел также ощутимый рост количества чиновников и расходов на управление. Назначенные императрицей (и отвечавшие перед ней) губернаторы были также подотчетны сенату. Они опирались на штат чиновников, каждый из которых занимался отдельной сферой управления (финансы, налоги, торговля и т. д.) и был подотчетен соответствующей коллегии в Санкт-Петербурге, в то время как весь орган власти в целом подчинялся сенату и получал от него указания. На уездном уровне существовала аналогичная, хотя и несколько упрощенная, организация, подчиненная губернатору и его ведомству. Кроме того, дворянство каждого уезда выбирало уездного исправника, выполнявшего общие полицейские функции, а также наделенного правовой и дисциплинарной властью в менее важных случаях.

Дворянство губернии каждые три года выбирало предводителя (кандидат должен был быть утвержден губернатором), который заботился об интересах своих избирателей, как, например, об опеке над вдовами и сиротами, доверенном управлении их собственностью и передаче (через губернатора) петиций суверену о нуждах дворянства в провинции. Столицы губерний и большие уездные города имели аналогичную организацию управления, но в упрощенной форме и подчиненную непосредственно губернатору. Городской голова и совет, выбранный из высших чинов городских зарегистрированных гильдий, консультировали назначенных чиновников и поддерживали их в муниципальных делах и контроле городского населения. Главной целью «Учреждения для управления губернии» была деконцентрация управления и более близкое знакомство местных чиновников с условиями жизни и потребностями тех, кем они управляли. Была создана эффективная и густая сеть сообщения между местными органами власти и центральными учреждениями, особенно сенатом, умелый и энергичный генеральный прокурор которого, князь А. Вяземский, был координатором, контролером и инициатором многих дел во время правления Екатерины.

Само это краткое резюме показывает, что успех политики деконцентрации сильно зависел от участия местной элиты в процессе управления и судопроизводства. В отличие от своих предшественников, особенно Петра Великого, Екатерина не хотела, чтобы такое участие было частью обязательной службы. Чтение книг позволило ей с самого начала понять, что принуждение не является лучшим путем к развитию инициативы или творческого сотрудничества. Первым шагом в направлении добровольного участия «общества» в управлении стали выбор депутатов в Комиссию об уложении и разработка инструкций для нее — все это оказало благотворное действие на развитие группового самосознания разных классов и сословий государства (за исключением частных крепостных и духовенства, как мы видели). Чтобы социальные группы, сословия или классы государства стали реальностью, а не оставались благим намерением, следовало придать им определенную постоянную организационную структуру и определить их права, обязанности, привилегии и условия. Это сделала Екатерина II, подписав две грамоты и подготовив проект третьей, которая, однако, не была ни опубликована, ни выполнена. Целью всех их было формальное образование важнейших сословий государства и придание им одинаковой внутренней организации и автономии.