Светлейший князь А. Д. Меншиков в кругу сподвижников Петра I

Введение нового для системы управления государственного института – до этого в городах «полицейские» функции выполняли существующие, неспециализированные органы власти (Адмиралтейство, Канцелярия городовых дел, Губернская канцелярия, Санкт-Петербургская гарнизонная канцелярия) или специально созданные временные команды[471] – требовало четкого обозначения его сферы компетенции. Первоначальные функции генерал-полицеймейстера были определены в указе 25 мая 1718 г., который носил название «Пункты, данные С. Петербургскому генерал-полицимейстеру 1718 г., майя, 25». Согласно должностной инструкции, в полномочия А. М. Девиера входило следующее: он должен был контролировать строительство домов и застройку улиц, а также домовых печей, камелей и труб; укреплять берега рек и притоков; содержать улицы, переулки и придомовые территории в чистоте; следить за торговлей продуктами, их качеством и ценой; противодействовать пожарам; и, наконец, обеспечивать порядок в городе, прекращать ссоры и драки, искоренять подозрительные места, шинки, игорные дома, притоны, арестовывать и допрашивать гулящих, подозрительных людей[472]. Со временем происходило уточнение функций полиции и разведение сферы ее компетенции с другими государственными органами[473]. В общих чертах генерал-полицеймейстер и подчиненная ему Полицеймейстерская канцелярия действовали в двух направлениях: строительство и благоустройство городской территории; обеспечение общественного порядка и безопасности.

На протяжении первой половины XVIII в. строительство и благоустройство городской территории являлись определяющими процессами в истории Санкт-Петербурга. Санкт-Петербург мыслился Петром I как пример регулярного, европейски ориентированного города. Согласно О. Г. Агеевой, «град Петров должен был превратиться в символ новой, просвещенной в ходе реформ России, создать “славу” стране в Европе»[474]. Поэтому в процессе создания города прямо или косвенно участвовали все государственные институты, в том числе Полицеймейстерская канцелярия. Говоря о специфике деятельности А. М. Девиера и подчиненного ему ведомства, большинство исследователей акцентируют внимание на функции надзора[475]. Как подчеркивает Е. В. Анисимов, городская жизнь характеризовалась тем, что «регламентация вида и типа домов, застройки улиц, частей города была элементом тотального полицейского контроля над жизнью петербуржцев»[476].

С 1703 г. разрабатывалось несколько архитектурных проектов по созданию регулярного города в Санкт-Петербурге. На Адмиралтейской и Московской сторонах уже существовала стихийная застройка, которую в какой-то момент было легче оставить, чем снести полностью. Поэтому было принято решение построить регулярный город в другом месте. Первоначально взгляд государя упал на о. Котлин, но географическое расположение острова делало его слишком уязвимым в военное время. В середине 1710-х гг. Петр I решил создать образец регулярного города на Васильевском острове, где застройки, кроме дворца генерал-губернатора А. Д. Меншикова, практически не было[477]. Проекты планов Василеостровского строительства были разработаны в 1716–1717 гг. архитекторами Д. А. Трезини и Ж.-Б. А. Леблоном. Создание регулярного города предполагало принудительное переселение на остров представителей шляхетства и купечества – практика, характерная для заселения Санкт-Петербурга в целом[478]. В 1719 г. Петр I издал указ, содержавший конкретные указания к строительству (размер участка, тип дома, местонахождение в городе) и вводивший имущественный ценз, по которому определялись лица, попадавшие под Василеостровское строение: для дворян необходимо было владеть 40 дворами, для купцов – нести 40 рублей тягла[479]. Подобный ценз явно не соответствовал финансовым возможностям населения, даже самой обеспеченной части, и вызывал массу недовольства. Поэтому со временем его облегчили, принудив к строительству из дворянства только тех, кто имел более 100 дворов, а купцам и вовсе предложив переселиться «вольно»[480]. Еще больше возмущения вызывал указ строиться на Васильевском острове тем, кто уже имел дома на Адмиралтейской стороне и Санкт-Петербургском острове. Даже те, кто с точки зрения законодателя имел достаточно средств для строительства и дальнейшего содержания дома в Санкт-Петербурге, попросту избегали или откладывали этот нежелаемый процесс.