The Corporation and the Twentieth Century

Это сработало так плохо, как и следовало ожидать. ICC столкнулась с сильно увеличенной версией проблемы М-формы Альфреда Слоуна. Местные знания принадлежали железным дорогам, которые, будучи остаточными претендентами, имели мало стимулов для сотрудничества с Комиссией. При этом Комиссия должна была утверждать практически каждое важное деловое решение, которое принимали дороги. В результате Комиссия превратилась в узкое место: например, в 1928 финансовом году отдел по установлению тарифов должен был решить 469 дел о тарифах и 548 дел о финансировании. 197 Даже если почти все эти решения фактически принимались штатными бюрократами, члены Комиссии были настолько поглощены этим процессом, что у них не оставалось времени на широкие размышления о политике железных дорог. Комиссия не смогла сформулировать последовательный подход к измерению затрат, не говоря уже о стандартизации практики бухгалтерского учета. 198 Когда ICC попыталась выполнить свой мандат по консолидации железных дорог, основанный на идеях экономиста Уильяма З. Рипли из Гарварда, она была быстро перегружена горами информации и противоречивыми встречными предложениями. 199 Она ничего не сделала. В общем, Комиссия просто провалилась сквозь землю и капитулировала перед превосходным знанием местных условий железными дорогами. Было бы условно сказать, что Комиссия была "захвачена" железными дорогами. На самом деле, такие важные члены комиссии, как прогрессивный реформатор Джозеф Истмен, протеже Брандейса, никогда не виделись с дорогами. МТП просто стала жертвой явления, которое Оливер Уильямсон назвал информационной импактностью. 200 Вот что на самом деле означает захват.

Одной из менее обременительных обязанностей ICC в этот период было регулирование телефонной связи, которое было возложено на нее в соответствии с Законом Манна-Элкинса в 1910 году. За годы, в течение которых ICC занималась федеральным регулированием телефонной связи, она рассмотрела всего четыре незначительных дела о тарифах. 201 Чувствуя давление со стороны независимых телефонных станций, Конгресс в 1921 году принял закон Уиллиса-Грэхема, обязывающий ICC контролировать все слияния и поглощения телефонных компаний. С этого момента и до 1934 года Комиссия одобрила 271 из 274 приобретений. В конце концов независимые компании примирились с новой реальностью, в которой местные операционные компании, около 20 процентов которых были независимыми, регулировались на местном уровне и являлись частью большой системы AT&T.

Как и железные дороги, телефонная система была национализирована во время войны. Генеральный почтмейстер Берлсон давно мечтал о телефонной системе, которую он хотел "почтофицировать", как это сделали многие другие страны со своими телефонными системами. 202 По его настоянию в 1917 году Палата представителей провела слушания о возможности национализации телефонной системы в округе Колумбия. Комитет положительно отозвался о том, что "связь является первичным удовлетворения всех человеческих потребностей и должна быть доступна всем". 203 В докладе была выражена уверенность в том, что объединение телефонных и почтовых операций принесет экономию. Когда пришла война, Берлсону досталась не только АТС в Вашингтоне. В июле Конгресс уполномочил президента конфисковать все телефонные и телеграфные системы на время войны, что он и сделал с 1 августа, всего за три месяца до окончания войны. Система оставалась в федеральной собственности до конца июля 1919 года, почти год спустя после окончания войны. Хотя в управлении телефонной системой ему приходилось полагаться на Вейла и сотрудников AT&T, Берлсон взял управление на себя, надеясь создать единую интегрированную систему под контролем почты. 204 Игнорируя обязательство Кингсбери, он провел около тридцати четырех слияний между местными операционными компаниями, прежде чем Конгресс вернул компанию в собственность AT&T. Как и в случае с железными дорогами, новые федеральные владельцы значительно повысили тарифы, а почтовое ведомство ввело систему платы за подключение к новым линиям, в которой местные регулирующие органы неоднократно отказывали частной AT&T. 205

В начале 1920-х годов телефон уже был хорошо отработанной технологией. Новым динамичным видом телекоммуникаций стало беспроводное радио. Модель регулирования радиовещания, установленная в 1920-х годах, будет формировать и сдерживать промышленную организацию вещания на протяжении почти всего столетия.