The Corporation and the Twentieth Century

И все же это почти случайное назначение кардинально переориентирует американскую антимонопольную политику и определит ее курс на большую часть оставшегося века. Арнольд создал административную модель антимонопольного регулирования, которая в гораздо большей степени вдохновлялась концепцией отраслевого планирования Минса и, возможно, даже кейнсианскими представлениями об управлении спросом, чем брандейсианской традицией доверия, о которой говорил Рузвельт. Наследие Арнольда должно было вернуть антимонопольное ведомство из сферы фольклора, лишить его популистских эмоций и моралистического символизма и превратить в бюрократическую машину. 31

Арнольд сразу же приступил к созданию административного потенциала в Антитрестовском отделе, увеличив бюджет агентства на два-три доллара штрафов на каждый доллар ассигнований. 32 За первые два года его работы число адвокатов в его подчинении выросло с 48 до более чем 300. За пять лет его пребывания в должности агентство инициировало 215 расследований и подало 93 иска. Это составило 44 % всей антимонопольной деятельности Министерства юстиции за полвека после принятия Закона Шермана.

В своей предыдущей книге "Символы правительства" Арнольд сетовал на низкий статус исполнительных органов в американской культуре, особенно в сравнении с судебной властью, чей символизм находил гораздо больший отклик в обществе. 33 Заняв пост помощника министра, он стремился, по словам Алана Бринкли, "узаконить важную и постоянную роль администраторов и экспертов, которые были бы в значительной степени независимы от "политики". Он был готов, даже стремился разрешить администраторам интерпретировать и применять нормативные акты таким образом, который не был предусмотрен их составителями" 34 Даже Луис Брандейс понимал, что антимонопольное законодательство в конечном итоге должно быть регулирующим аппаратом, но Брандейс также представлял, что ограничение "нечестной" торговой практики может быть вопросом правил, а не усмотрения, и, что более важно, что такое принуждение естественным образом приведет к (для него) благотворной деконцентрации. Арнольд не верил ни в то, ни в другое. Он понимал, что крупные масштабы имеют решающее значение для массового производства и распространения; борьба с доверием ради него самого была бесполезной. Более того, регулирование бизнеса должно быть непрерывным процессом, вопросом усмотрения в каждом конкретном случае, а не правил: 35 "Таким образом, антитрестовские законы стали в руках Арнольда средствами расширения сферы регулирования государства, а не инструментами изменения масштабов экономических организаций". 36

Как мы увидим, широко распространено мнение, что американское антимонопольное мышление радикально изменилось в конце XX века с приходом к власти Чикагской школы, которая установила благосостояние потребителей в качестве действующего критерия антимонопольного регулирования. 37 Однако на самом деле стандарт благосостояния потребителей - в принципе, если не всегда на практике - лежал в основе концепции и администрации Турмана Арнольда. "Идея антимонопольного законодательства, - говорил он Ассоциации адвокатов штата Орегон в 1939 году, - заключается в создании ситуации, при которой конкуренция вынуждает передавать потребителям экономию от массового распределения и производства". 38 В отличие от своих преемников более позднего века, Арнольд не связывал выгоду потребителей с экономической эффективностью - он был враждебен экономике как таковой - но скорее считал задачей антимонопольного ведомства защиту потребителей как особого "сектора" экономики. Создавая искусственный дефицит с помощью кодексов NRA, а затем отраслевого регулирования, "Новый курс", конечно же, грубо нарушил интересы потребителей. Многие, в том числе и Минс, считали, что потребители - это лишь один из важных интересов, который необходимо учитывать, который должен быть сбалансирован (посредством политических, а не экономических процессов) с не менее важными интересами труда, бизнеса, фермеров и других. 39 Нет нужды говорить, что из-за огромных транзакционных издержек, связанных с организацией потребителей как группы интересов, потребители, по сути, не имели права голоса. 40 Во многих отношениях, как писал Эллис Хоули, "потребитель оставался "забытым человеком" Нового курса". 41 Однако в 1938 году, когда в Вашингтоне зародились кейнсианские идеи, Арнольд сосредоточился на снижении цен, что совпало с представлениями о стимулировании массового спроса. 42