Уроки Примакова – премьер-министра

Отсюда следует, что федеративному государству следует иметь, с одной стороны, единые правила формирования доходной части бюджета территориально-административных образований. С другой стороны, эти правила должны быть сформулированы таким образом, чтобы в своих границах руководство большинства этих образований рассчитывало, в основном, на собственные силы и на свою инициативу в деле дальнейшего развития экономики и социальной сферы. Для той небольшой части регионов и муниципалитетов, которые по ряду объективных причин не могут достичь бюджетной обеспеченности, отвечающей социальным обязательствам федеративного государства, должна быть создана система оказания финансовой поддержки со стороны бюджетов верхнего уровня.

Такому подходу к вопросам реального, а не декларативного федерализма должно соответствовать распределение налогов и других денежных поступлений между тремя уровнями бюджетной системы, каждый из которых имеет свою зону ответственности и расходных полномочий, что имеет и свое название – бюджетный федерализм.[11]

1.2. Следуя изложенному, необходимо значительно поднять установившийся к настоящему времени уровень бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований, в первую очередь – муниципалитетов. (Например, в США муниципалитеты распоряжаются большими ресурсами, чем штаты, а в России – в 2,5 раза меньшими.[12]) Подавляющее число муниципальных образований в России имеет глубоко дефицитные бюджеты. В свою очередь, число регионов-доноров за все время становления «реальной» федерации в России также остается недопустимо малым, и за весь период строительства обновленной федерации никогда не превышало 10 единиц.

Такое положение лишает потенциальных руководителей административно-территориальных образований всяких шансов на даже умозрительную возможность обустраивать экономическую и социальную жизнь «по-своему». Поэтому, входя в должность, они, как уже отмечалось, заведомо превращаются в иждивенцев, не имеющих никаких возможностей для выдвижения инициатив, не одобренных власть предержащими более высокого уровня управления.

Таким образом, необходимо признать принципиально важной задачу постепенного, но неуклонного повышения уровня бюджетной обеспеченности, а значит и расширения спектра возможностей для самодостаточного развития в большей части территориально-административных образований России. Однако решение этой задачи не может и не должно сводиться к механической переброске налоговой массы с одного уровня бюджетной системы на другой, что, как свидетельствует накопленный опыт, не даст нужных результатов. Решение проблемы должно быть найдено в рамках выработки долговременных и справедливых правил, опирающихся на финансовые и экономические основы федеративных отношений; правил, обеспечивающих рост российской экономики в целом и экономики ее административно-территориальных образований. И начать перестройку сложившейся системы отношений между уровнями власти необходимо с трех налогов, формирующих основу доходной части бюджетной системы Российской Федерации: налога на добавленную стоимость (НДС), налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и налога на прибыль.[13] С начала 2000-х годов эти налоги получили «постоянную прописку» на конкретном уровне бюджетной системы (А. Кудрин), что не отвечало ни задачам укрепления федеративных отношений, ни особенностям начисления и собираемости самих налогов. А ведь комбинируя эти три налога, в определенном смысле взаимодополняющих друг друга, добившись оптимального первичного их расщепления, можно обеспечить достаточно справедливые условия конкуренции регионов между собой и гармонизировать тем самым федеративные отношения.[14]

Так, НДС является, в конечном счете, косвенным налогом на конечное потребление широкого спектра товаров, пользующихся спросом у населения. Вместе с тем, очевидно, что объем собираемого НДС зависит и от уровня добавленной стоимости в готовой продукции, особенно в перерабатывающих отраслях, от числа покупателей товаров народного потребления, а также от уровня заработной платы в конкретном регионе и т. д. Но есть еще и такая экономическая характеристика, как собираемость налога, и у НДС она самая низкая. По нашему мнению, этот факт обусловлен тем, что в настоящее время власти административно-территориальных образований не заинтересованы в наведении порядка в розничной торговле, в массовом выводе ее «из тени». Но если бы часть НДС зачислялась в соответствующие бюджеты, положение изменилось бы коренным образом.