Экологическое право России

Требования прокурора по оспариваемым нормам имеют одно обоснование – нарушение принципа самостоятельности составления и исполнения местных бюджетов, в связи с чем суд проверяет их соответствие федеральному законодательству в целом.

Установлено, что в соответствии со ст. 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и со ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» организация мероприятий по охране окружающей среды относится к вопросу местного значения. Следовательно, охрана окружающей среды является не только правом, но и обязанностью органов местного самоуправления.

В Программу включены мероприятия по крупным предприятиям и организациям металлургического, топливно-энергетического, транспортного, машиностроительного, агропромышленного комплексов, являющихся загрязнителями окружающей среды. Целесообразность участия данных предприятий и организаций в Программе обусловлена положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды», об установлении требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности юридическими лицами (ст. 34–56 Закона).

Согласно ст. 28 Бюджетного кодекса РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является самостоятельность бюджетов, что означает самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ).

В области охраны окружающей среды существуют общегосударственные цели и задачи, в решении которых принимают участие также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты.

Из приложения 1 к Программе следует, что производственные предприятия участвуют в ее реализации только собственными средствами путем выполнения соответствующих мероприятий исключительно для своих природоохранных целей.

Из оспариваемых норм Программы следует, что муниципальные образования участвуют в областной Программе путем осуществления на своей территории согласованных мероприятий частично за счет средств собственных бюджетов и частично за счет областного бюджета, что соответствует требованиям п. 2 ч. 1 ст. 4, п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Эти средства используются самими муниципальными образованиями на собственные нужды, принимают участие в намеченных Программой мероприятиях на свое усмотрение. Федеральное законодательство не содержит запретов на участие муниципальных образований в реализации региональных программ, а также в финансировании мероприятий, относящихся к вопросам местного значения. Из рассматриваемой Программы следует, что участие своими средствами в природоохранных мероприятиях соответствует интересам муниципальных образований, поскольку по всем этим мероприятиям предусмотрено софинансирование из областного бюджета в размере примерно 50 %.

В связи с наличием Программы у субъекта Федерации появляется законное основание для предоставления органам местного самоуправления финансовой помощи в вопросах проведения природоохранных мероприятий, выполнение которых является обязанностью органа местного самоуправления. К тому же этой Программой предусмотрено участие муниципальных образований в ее реализации только с их согласия.

Предусмотренный Программой порядок привлечения средств бюджетов различных уровней соответствует и требованиям п. 2 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ. Более того, как установлено в судебном заседании, муниципальные образования и предприятия разрабатывают и принимают собственные программы по оздоровлению экологической обстановки.

Суд правильно не согласился с доводами прокурора, поскольку муниципальные образования самостоятельно участвуют в реализации областной Программы в пределах средств, предусмотренных их бюджетами.

Кроме того, оспариваемые прокурором нормы не носят императивного характера, поскольку муниципальные образования и предприятия используют свои средства только в собственных интересах и на договорной основе. Если муниципальное образование или предприятие не заключает такого договора (существует общий принцип свободы заключения договора), то оно в областной Программе не участвует, а муниципальное образование средств на природоохранные мероприятия из областного бюджета не получает.