Конституция свободы

3. Единственное, чего не затронула революция и что, как превосходно показал Токвиль[446], пережило все превратности последующих десятилетий, – это власть административного аппарата. Действительно, принятое во Франции крайнее толкование принципа разделения властей служило укреплению власти администрации. Оно использовалось преимущественно для защиты административных властей от любого вмешательства судов и, следовательно, для ограничения, а не укрепления власти государства.

Сменивший революцию наполеоновский режим неизбежно был больше озабочен повышением эффективности и мощи административного механизма, чем защитой свободы индивида. На фоне этой тенденции свобода в рамках закона, повторно ставшая девизом в короткий период июльской монархии, имела мало шансов на успех[447]. Республика не находила особых поводов предпринимать какие-либо систематические усилия для защиты индивида от произвольной исполнительной власти. Фактически, та ситуация, которая доминировала во Франции на протяжении большей части XIX века, надолго создала «административному праву» дурную репутацию в англосаксонском мире.

Это правда, что в недрах административного аппарата постепенно возникла новая сила, все больше бравшая на себя функцию ограничения дискреционных полномочий административных учреждений. Conceit d’Etat [Государственный совет (фр.)], первоначально созданный только для контроля за тем, чтобы намерения законодателей воплощались в жизнь с надлежащей точностью, в современный период эволюционировал таким образом, что, как недавно выяснили с некоторым изумлением англосаксонские исследователи[448], стал обеспечивать граждан лучшей защитой от произвольных действий административных властей, чем та, что доступна жителям современной Англии. Эти французские достижения привлекли гораздо больше внимания, чем аналогичная эволюция, происходившая в Германии примерно в то же время. Здесь сохранение института монархии никогда не позволяло наивной вере в автоматическую эффективность демократического контроля затемнять суть вопроса. Поэтому систематическое обсуждение проблем породило здесь подробную теорию контроля над администрацией, которая, несмотря на то что ее политическое влияние на практике длилось недолго, глубоко повлияла на правовое мышление континентальной Европы[449]. А поскольку новые правовые теории, которым было суждено покорить мир и подорвать систему верховенства закона, были развиты в противовес именно этой немецкой форме принципа верховенства закона, важно познакомиться с ней чуть подробнее.

4. В свете той репутации, которую приобрела Пруссия в XIX веке, читателя может удивить сообщение, что немецкое движение за верховенство закона началось именно в этой стране[450]. Однако в некоторых отношениях правление просвещенного деспотизма в XVIII столетии было здесь поразительно современным – можно было бы даже сказать, почти либеральным – в том, что касается правовых и административных принципов. Утверждение Фридриха II, сказавшего о себе, что он первый слуга государства[451], вовсе не было бессмыслицей. Традиция, восходящая в первую очередь к великим теоретикам естественного права, а отчасти и к западным источникам, в конце XVIII века значительно усилилась благодаря влиянию этической и правовой теории философа Иммануила Канта.

Немецкие авторы обычно начинают свое изложение истории движения к Rechtsstaat [правовому государству (нем.) ] с теорий Канта. Хотя этим, пожалуй, преувеличивается оригинальность его философии права[452], он, несомненно, придал идеям ту форму, в которой они оказались чрезвычайно влиятельными в Германии. И в самом деле, его главный вклад – общая теория морали, в которой принцип правления закона предстает как частное применение более общего принципа. Его знаменитый «категорический императив», правило, требующее от человека: «Поступай всегда согласно такой максиме, всеобщности которой в качестве закона ты в то же время можешь желать»[453], – является, фактически, распространением на сферу этики в целом фундаментальной идеи, лежащей в основе верховенства закона. Он, как и принцип верховенства закона, просто устанавливает критерий, которому все частные правила должны соответствовать, чтобы быть справедливыми[454]. Но, подчеркивая необходимость общего и абстрактного характера всех правил, если таковые правила призваны направлять деятельность свободного индивида, концепция тем самым сыграла значительную роль в подготовке почвы для развития права.