Конституция свободы

Но особые административные суды можно считать необходимыми еще и на том основании, что споры о юридической силе административных актов не могут быть решены на основании чисто юридических соображений, потому что здесь всегда примешиваются вопросы государственной политики или целесообразности. Суды, созданные специально для этой цели, всегда будут учитывать текущие намерения правительства, а потому не смогут быть полностью независимыми: они должны быть частью административного аппарата и подчиняться указаниям, по крайней мере, главы исполнительной власти. Их задачей будет не столько защита индивида от посягательств на его частную жизнь со стороны правительственных учреждений, сколько обеспечение того, чтобы это не происходило вопреки намерениям и инструкциям правительства. Они будут механизмом, обеспечивающим выполнение правительственными ведомствами воли правительственной власти (в том числе законодательной), а не средством защиты индивида.

Граница между этими задачами может быть проведена четко и однозначно только в том случае, если существует корпус детализированных правовых норм, направляющих и ограничивающих действия администрации. Граница неизбежно окажется размытой, если административные суды создаются в то время, когда законодательным и судебным органам власти еще только предстоит попытаться решить задачу по разработке соответствующих норм. В такой ситуации одной из необходимых задач этих судов станет формулирование в качестве правовых норм того, что прежде было лишь внутренними правилами административного аппарата; и, решая эту задачу, они обнаружат, что им очень трудно провести грань между внутренними правилами, имеющими общий характер, и теми, которые выражают всего лишь конкретные цели текущей политики.

Именно такой была ситуация в Германии в 1860-1870-х годах, когда наконец была предпринята попытка реализовать на практике давно лелеемый идеал Rechtsstaat. Аргументом, в конце концов перевесившим давно устоявшиеся доводы в пользу «юстициализма», стало то, что нецелесообразно доверять простым судьям, не имеющим специальной подготовки, решение запутанных вопросов, возникающих при рассмотрении споров по поводу административных актов. В результате были созданы новые, отдельные административные суды, которые должны были стать совершенно независимыми, занятыми исключительно вопросами, касающимися правовых норм; была надежда, что со временем они возьмут под строгий судебный контроль все действия администрации. Для людей, разработавших эту систему, особенно для ее главного архитектора, Рудольфа фон Гнейста, и для большинства последующих немецких специалистов по административному праву, создание системы отдельных административных судов представлялось венцом Rechtsstaat, свидетельством воплощения в жизнь системы правления закона[469]. Хотя оставалось еще много лазеек для фактически произвольных административных решений, но это казалось всего лишь мелким и временным недостатком, неизбежным следствием сложившихся условий. Творцы системы верили, что для продолжения функционирования административного аппарата на время, пока не будет выработана необходимая совокупность точных правил для его деятельности, ему нужна широкая свобода действий.

Таким образом, хотя в организационном плане формирование административных судов представлялось завершающим этапом создания институциональной структуры, призванной обеспечивать верховенство закона, наиболее трудная задача еще ждала своего решения. Надстраивание аппарата судебного контроля над прочно укоренившимся бюрократическим механизмом может быть действенным только если выработка новых правил будет осуществляться в том же духе, в каком была задумана вся система. Но получилось так, что завершение конструкции, предназначенной для служения идеалу верховенства закона, более или менее совпало по времени с отказом от этого идеала. Практически одновременно с введением новой системы начался большой поворот интеллектуальных трендов; концепции либерализма с правовым государством в качестве главной цели были отвергнуты. Новое движение – к государственному социализму и социальному государству – начало набирать силу как раз в 1870-1880-х годах, когда в государствах Германии (и во Франции) была полностью сформирована система административных судов. По этой причине не было особого желания воплощать на деле концепцию ограниченного правления, которой были призваны служить новые институты, посредством постепенной ликвидации дискреционных полномочий администрации в результате принятия новых законов. Новая тенденция была направлена на расширение лазеек во вновь созданной системе, на выведение из-под судебного контроля дискреционных полномочий, необходимых для решения новых задач государства.