MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975

С другой стороны, пишет один японский аналитик, административное руководство - "это то, что заставляет японский бизнес работать. Именно оно сделало эту страну третьей промышленной державой мира. Это один из столпов, поддерживающих Japan Incorporated".

В административном руководстве нет ничего загадочного. Оно означает полномочия правительства, закрепленные в законах о создании различных министерств, издавать директивы, запросы, предупреждения, предложения и поощрения для предприятий или клиентов, находящихся в юрисдикции конкретного министерства.

Административное руководство ограничено лишь требованием, что "направляемые" должны находиться под юрисдикцией определенного правительственного органа, и хотя оно не основано на каком-либо явном законе, оно не может нарушать закон (например, оно не должно нарушать Антимонопольный закон). В 1950-е годы административное руководство редко упоминалось в связи с действиями MITI, поскольку большинство его приказов, разрешений и лицензий в то время были твердо основаны на явных законах о контроле. Административное руководство стало открыто практиковаться и обсуждаться в 1960-е годы, и то только потому, что МИТИ утратило большинство своих прямых полномочий по контролю в результате либерализации и непринятия Закона о специальных мерах. В каком-то смысле административное руководство было не более чем продолжением МИТИ своей устоявшейся практики другими средствами. Все японские обозреватели согласны с выводом Сироямы. "После провала Закона о специальных мерах единственное, что осталось, - это административное руководство".

Административные указания отличаются от приказов, изданных в соответствии, например, с Законом о контроле за иностранной валютой и внешней торговлей, тем, что они не имеют юридической силы. Их сила обусловлена отношениями между правительством и бизнесом, установившимися с 1930-х годов, уважением к бюрократии, утверждением министерств, что они отстаивают национальные интересы, и различными неформальными давлениями, которые министерства могут оказывать. Старая японская пословица, используемая для описания этой угрозы правительственного возмездия, гласит: "Отомстить Эдо, ударив по Нагасаки". Это означает, что у бюрократии есть средства поквитаться с бизнесменом, который отказывается прислушиваться к ее административным указаниям.

Как мы увидим ниже, МИТИ иногда применял силу против предприятий, которые отвергали его советы.

В некоторых своих формах административное руководство неотличимо от официального юридического распоряжения правительства. Примером может служить руководство через политические заявления. Это означает, что общественность обязана обращать внимание и добросовестно реагировать на правильно составленную и опубликованную политику правительства, хотя наказание за ее несоблюдение никогда не оговаривалось. Самый известный случай применения этой формы административного руководства произошел в начале 1970-х годов, когда город Мусасино в пригороде Токио выпустил программное заявление, в котором говорилось, что подрядчики, строящие крупные объекты, должны сотрудничать в предоставлении или помощи в покупке земли для строительства начальных школ. Когда подрядчик проигнорировал эти правила, городские власти заделали бетоном водопроводные и канализационные линии, которые он построил для проекта. Подрядчик обратился в суд, но суд поддержал город.

Вообще говоря, мало кто может возразить, когда административные указания формулируются в терминах национальных интересов. В прессе любят приводить случай с руководителем городского банка, который обратился в Министерство финансов с протестом по поводу того, что его банк не может взять на себя всю квоту государственных облигаций, выделенную ему административными указаниями. Сотрудник банковского бюро ответил: "Так вы думаете, что ваш банк сможет выжить даже после того, как Япония рухнет? Вернитесь и передайте своему президенту то же самое, что я сказал".

Сахаси был особенно искусен и склонен использовать этот вид защиты своих административных указаний.

Проблемы с административным руководством начинаются, когда возникает подозрение, что министерство не является нейтральным в вопросе, который оно должно решать, или когда оно захвачено людьми, которых оно должно регулировать, или когда его административное руководство на самом деле является лишь правительственной мантией (kakuremino), скрывающей незаконный картель, или когда советы по обсуждению, в которых осуществляется административное руководство, заполнены людьми, склоняющимися к определенному направлению. При подозрении на такие недобросовестные действия нет готового избавления от них. Несколько протестов против административного руководства на этих основаниях вспыхнули в 1970-е годы, как мы увидим в следующей главе.