MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975

Профессор Цудзи Ифиёаки, самый известный в Японии специалист по государственной службе, считает, что двумя ключевыми причинами сохранения того, что он называет "императорской системой (тэнно)", подразумевая не сам императорский институт, а структуру государственной бюрократии, не сдерживаемую ни кабинетом министров, ни парламентом, были непрямое правление и быстрое принятие правительством новой конституции, разработанной американцами. Последнее предотвратило угрозу Макартура вынести конституцию на плебисцит, если правительство продолжит упираться. Цудзи признает, что Конституция 1947 года предусматривает создание в высшей степени ответственного демократического правительства - по сути, Конституция была самым важным актом позитивной демократизации, осуществленным оккупацией. Но он считает, что бюрократы увидели главное: необходимость избегать прямого участия населения в политике, чтобы сохранить бюрократическую власть. Конституция 194З, какой бы либеральной она ни была, несомненно, была дарована обществу сверху, как и Конституция Мэйдзи 1889 года".

Комментарий, сделанный одним из чиновников Министерства финансов Джону Кэмпбеллу, проясняет мысль Цудзи. Япония, по его словам, "никогда не переживала "народной революции", которая могла бы вызвать у граждан чувство, что "правительство - это то, что мы создали сами". "Цудзи считает, что во время оккупации была упущена возможность для такой народной революции, несмотря на значительную степень социальной мобилизации, которая была достигнута в социальном, рабочем, промышленном и сельскохозяйственном секторах. Тем не менее, следует отметить, что для эффективного функционирования государства развития необходимо, чтобы бюрократия, управляющая экологическим развитием, была защищена от всех, кроме самых могущественных межэтнических групп, чтобы она могла устанавливать и достигать долгосрочных промышленных целей. Система, в которой весь спектр групп давления и интересов, существующих в современном открытом обществе, имеет эффективный доступ к правительству, не сможет обеспечить экономическое развитие, по крайней мере под официальной эгидой, какими бы другими ценностями она ни обладала. Таким образом, успех экономической бюрократии в сохранении более или менее нетронутого влияния стал предпосылкой для успеха индустриальной политики 1950-х годов.

Бюрократия не просто сохранила свое влияние, она его расширила - причем в двух направлениях. Во-первых, требования восстановления экономики привели к значительному раздуванию бюрократии. Уайлдс приводит цифры, показывающие, что за первые три послевоенных года размер бюрократии увеличился на 84 процента по сравнению с ее максимальной численностью в военное время". Независимо от того, видел ли SCAP иронию в этом, японский народ определенно видел. В знаменитой передовой статье в газете Cñiid kâron в августе 1947 года редакторы писали:

Проблема бюрократии в современных условиях одновременно сложна и парадоксальна. С одной стороны, ответственность за войну, несомненно, должна быть возложена на бюрократию, а также на военных и дзайбацу. С самого начала войны и до ее окончания мы знаем, что влияние бюрократии было велико и что она была злом. Многие люди уже осуждали бюрократов за их ответственность и грехи. С другой стороны, если учесть, что в нынешних условиях поражения возврат к экономике laissez-faire невозможен, а каждый аспект экологической жизни требует расширения планирования и контроля, функции и значение бюрократии расширяются с каждым днем. Невозможно представить себе распад бюрократии в том же смысле, что и распад армии или дзайбацу, поскольку бюро как концентрация технической экспертизы должно расти по мере расширения и усложнения административного сектора".

Дело было не только в увеличении числа задач для бюрократии; еще важнее было то, что SCAP настаивал на том, чтобы экологические функции, которые раньше делили между собой правительство и заибацри, теперь перешли исключительно в руки правительства. Как мы увидим в гл. 4, это было развитие, которое так и не было достигнуто из-за сопротивления частного сектора. Цудзи считает, что SCAP никогда в полной мере не осознавала последствий того, что она делала, когда заставляла дзайбацу передать власть правительству, потому что SCAP, в соответствии с американской теорией управления, рассматривала бюрократию как "неполитический инструмент", а не как политический орган. Более того, SCAP сама была официальной бюрократической организацией - армией США - и не склонна была подвергать сомнению институты, основанные на профессиональном, пусть и не всегда подотчетном государству служении.