Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Дискуссия, развернувшаяся по вопросам советского строительства на Восьмой конференции РКП (б) (декабрь 1919 г.), выявила ситуацию паралича государственного управления. Во-первых, выяснилась полная неопределенность в соотношении центральных органов власти – ВЦИК и его Президиума, СНК и наркоматов, ведущая на практике к подмене законодательной власти исполнительной (вопреки усилиям последующей советской историографии доказать обратное[768]). Президиум ВЦИК (согласно ст. 45 Конституции 1918 г.) наравне с Совнаркомом мог разрешать конфликты, возникавшие между народным комиссариатом и его коллегией. Одни критики системы (Т. В. Сапронов) констатировали, что поскольку «Конституцией не определено, что СНК подчиняется Президиуму ВЦИК», а «в процессе работы этих двух органов работоспособнее оказался Совет Народных Комиссаров, фактически занимавшийся разрешением всех вопросов и имевший не только исполнительные, но и законодательные функции», «ВЦИК большею частью не собирался и почти не функционировал»[769]. Предлагалось «оживить деятельность ВЦИК», упразднив Президиум и передав его функции СНК. Другие (Н. Н. Крестинский), соглашаясь с диагнозом («худосочным функционированием пленума ВЦИК»), видели преодоление «дуализма» законодательной власти в более четком разграничении функций ВЦИК, его Президиума и СНК (за которым, однако, сохранялось право издания декретов)[770]. Третьи (И. М. Варейкис) видели выход в изменении порядка деятельности ВЦИК, которая должна проходить не на постоянной основе, а в форме сессий. Участники дебатов констатировали: «ВЦИК – орган бездействующий, несуществующий, имеющий только вывеску, и его Президиум также бездействует»[771].

Во-вторых, нерешенным оказался вопрос о соотношении центральных и местных институтов, что вело к бюрократизации советов, выражающейся в подмене их исполкомами. Заложенный в Конституции принцип двойного подчинения отделов совета исполкому и соответствующему народному комиссариату привел к делегированию полномочий снизу вверх, выстраиванию вертикали административной власти, практически независимой от контроля местных советов. Доминирование центральных учреждений (наркоматов и главков), по мнению критиков, возможно было отменить только путем восстановления «коллегиальности» – конституционного закрепления положения о том, что «на коллегиальность покушаться никто не может»[772]. Представители регионов отмечали, что центральные учреждения «убивают всякую местную инициативу» и определяли их как «отвратительные, гнусные, бюрократические и еще какие хотите учреждения». Однако решение проблемы (по докладу М. Ф. Владимирского) было найдено именно в централизации и бюрократизации региональных советов – укрупнении административных структур (создании объединенных «уездно-городских» исполкомов), образовании специальных президиумов исполкомов для проведения «постановлений и директив центральной власти», члены которых «по возможности освобождаются от непосредственного заведования отделами»[773].

В-третьих, остро встал вопрос о соотношении «конституционных» советских институтов и партийных структур, который однозначно был решен в пользу последних. В Устав РКП (б) (по докладу Зиновьева) впервые (1919) были внесены изменения, регулирующие образование и деятельность партийных фракций во всех внепартийных учреждениях и общественных организациях, обеспечение жесткой дисциплины в них. «Строжайшая партийная дисциплина, – в принятой формулировке, – является первейшей обязанностью всех членов партии и всех партийных организаций. Постановления партийных съездов должны исполняться быстро и точно. Вместе с тем внутри партии обсуждение всех спорных вопросов партийной жизни вполне свободно до тех пор, пока решение не принято»[774]. Партийная «ячейка» определялась как универсальный институт, «связывающий рабочие и крестьянские массы с руководящим органом партии в данной местности», а ее главная задача – как «проведение в массах партийных лозунгов и решений».