Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Концепция советского федерализма никогда не обладала юридической ясностью, а ее семантическая неопределенность открывала пути манипулирования ею. Выбор в пользу федерации был декларирован еще в конце 1917 – начале 1918 г. III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 г. в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» провозгласил Россию федеративной республикой, интерпретируя ее, однако, как «федерацию автономных областей, отличающихся особым бытом и составом населения». Достаточно четкая юридическая постановка проблемы федерации и соотношения ее с другими видами децентрализации – различными вариантами автономизации и регионализации, – была дана, как известно, в русской академической юриспруденции и либеральной мысли – в трудах Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Котляревского, П. Н. Милюкова, С. А. Корфа, Н. С. Тимашева и др.[862] Решение проблемы государственного устройства (теоретически возможного как на началах федерализма, так и различных вариантов автономии) усматривалось в последовательном проведении принципов гражданского равенства и правового государства, а вовсе не в обособлении наций и национальностей в искусственно конструируемых административно-территориальных границах[863]. Подчеркивалось, что понятие нации имеет конструируемый характер, включает различные параметры (территория, язык, раса, культура), но в действительности не сводима к ним, а потому не существует в реальности[864]. Независимо от политических взглядов, все академические исследователи проблемы указывали, что конструирование федерации по национальному принципу есть путь к распаду страны[865]. Однако данная постановка проблемы сознательно отвергалась большевиками, размывавшими понятия нации и федерализма с помощью их классовой интерпретации. Известное противоречие сторонников федерации (Ленин) и автономизации (Сталин) носило не принципиальный, а скорее тактический характер, поскольку изначально не предполагало реального федерализма и децентрализации, но их использование для легитимации унитарного многонационального государства с однопартийным режимом. Понятие федерализма становится инструментальным и увязывается с другими задачами национального, классового и политического самоопределения.

В результате произведенной разработчиками Конституции 1924 г. идеологической и семантической деформации понятия федерализма оно расщепляется на ряд составляющих, а само федеративное устройство предстает в виде трехуровневой иерархии различных образований: союзная республика, автономная республика и автономная область. В рамках договорной теории Федерации гипотетически предполагалось, что суверенитетом обладают как союзное государство, так и союзные республики. Автономные республики – государственные образования, которые не могут претендовать на суверенитет, а автономные области вообще выступают как синоним губерний. Идея «автономии» вообще означала самоуправление и право на законодательную деятельность местного характера[866]. Проблема соотношения Федерации и ее субъектов обсуждалась не с позиций научной теории или доктрины, но исходя из политических приоритетов. В юридических дебатах и материалах Конституционной комиссии представлены различные позиции, но в целом вопрос разрешился наделением всех трех образований статусом субъектов Федерации. Так были заложены основы той неэффективной асимметричной Федерации, где при формальном равенстве субъектов они имеют различный статус, причем одни входят в состав других. Удержать всю эту конструкцию от распада было возможно только с помощью сильного внешнего арбитра – партийной диктатуры, наследовавшей самодержавию в выполнении этой функции.

Трансформация концепции федерализма и статуса субъектов Федерации определяла логику институционального конструирования. Соотношение таких институтов как Съезд, ЦИК и СНК в конструкции власти претерпело существенные изменения. «Договор об образовании СССР» в редакции 1922 г. предусматривал не двухпалатную, а однопалатную конструкцию верховного органа власти – ЦИК. Он должен был выбираться на Съезде из представителей союзных республик пропорционально населению каждой. Другой важнейший орган – Президиум ЦИК должен был включать представителей от четырех основных республик. Таким образом, «Договор» исходил из рассмотрения ЦИК как верховного гаранта прав национальностей, противопоставляя его в этом отношении Съезду (избиравшемуся по чисто территориальному принципу) и правительству (СНК), названному «исполнительным органом ЦИК». Такая конструкция вытекала из общего стремления «Декларации» и «Договора» последовательно провести принцип «добровольного объединения равноправных народов», федеративного (а не унитарного) государства, защитив его от претензий как законодательной (Съезд), так и исполнительной (Совнарком) власти.