Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Аргументы противников бикамерализма состояли в следующем. Образование верхней палаты (Верховного совета национальностей), – согласно специальной критической записке, – неприемлемо, во-первых, потому, что «создание параллельного органа наряду с Союзным ЦИК на началах паритетного представительства всех национальностей, противоречит общепринятой системе советского строительства: он создается на началах, глубоко отличных от наших конституционных положений», чем «нарушается единство формы и организации советской власти»; во-вторых, «проектируемый орган усложняет наш государственный аппарат, ибо создает лишний параллельный орган. Получается вместо упрощения усложнение нормального органа (Союзного ЦИК), к которому прилепляется в виде недоразвитого ублюдка (характерна терминология советских законодателей! – А.М.), его двойник, обладающий одинаковыми правами, но с меньшим весом и содержанием, чем первый». В-третьих, «оно не дает выхода стремлению национальностей». В документе содержалась острая критика идеи особой национальной палаты: «Чего добиваются националы? Они требуют не создания паритетного правительства, которое в лучшем случае будет фиктивным органом (потому что окончательное решение вопроса будет проходить в другом, высокоавторитетном органе – ЦК, Политбюро), а в худшем – может породить большие трения и разногласия как внутри состава проектируемого параллельного органа, так и вне ея (конфликты с Союзным ЦИК и отдельными республиками)». Националисты «требуют лишь одного: одинакового положения с господствующей нацией». Но это невозможно на паритетных началах в рамках общесоюзного представительства. «Для того, чтобы постановления Союзного органа по какому-либо делу или отдельному вопросу сделать наиболее приемлемыми для одной или нескольких республик, входящих в Союз, для этого нужно только выработать соответствующую формулу конституционного порядка рассмотрения подобных дел, соблюдение которого даст максимальные гарантии того, что национальные стремления, в допустимых Советской властью границах, не будут обойдены»[870].

Антитезой изначальной трактовки договорной модели стала формула XII съезда РКП(б) о двухпалатном ЦИК, где обе палаты получали равные права. Конфликт централистов и децентралистов раскалывал саму большевистскую элиту. Позиции Центра (выдвинутой Сталиным) противостояли Троцкий, Раковский, Фрунзе, Скрыпник, которые констатировали смешение национального вопроса с федеративным, недооценку национального шовинизма, «советизацию окраин», невнятную конструкцию верхней палаты. «Сократим, – заявляли сторонники децентрализации, – права центральных органов и усилим права местных органов»[871]. Позиция Сталина по вопросу о соотношении национальных и государственных начал при формировании верхней палаты была признана оппонентами неудовлетворительной: «Тов. Сталин, – говорил Раковский, – у вас такая путаница, которую никакой элементарный учебник не выдержит». Сталин признавал: «Какую конструкцию должна иметь верхняя палата» – он не знает. Компромисс предложил Троцкий, отметивший, что, поскольку национальность вообще трудно перевести на юридический язык, вопрос о разграничении полномочий центрального и местного аппарата лучше перенести на будущее. Важно лишь одно – «чтобы над всем этим аппаратом стояла в качестве хорошего суфлера партия». Если конфликты между республиками (например, о финансах) достигнут большой остроты, то «в конце концов в качестве суперарбитра будет выступать партия». Тот же принцип следует принять в отношении конструирования второй палаты: если она выйдет «кривобокой» – не беда, «через некоторое время ЦК ее поправит, как у нас бывало в ряде других областей, тем более там, где мы должны искать новые пути»[872]. Эти представления о допустимости переходной, временной конструкции высших органов власти, которая затем может быть скорректирована партийным решением, оказались доминирующими.

Обсуждение проекта Комиссией ЦК РКП(б) (в которую входили также представители по партийной линии всех республик) определило приоритеты последующей конституционной разработки. Принципиальное значение в этом отношении сыграло четвертое совещание ЦК ВКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей (9–12 июня 1923 г.), где Сталин выступил с докладом о практических мероприятиях по проведению в жизнь резолюции XII партсъезда по национальному вопросу. Переведя ключевой (и нерешенный) вопрос о структуре и функциях высших органов власти из законодательной сферы в практическую плоскость, партийный аппарат предрешил исход споров. Совещание определило двухпалатную структуру ЦИК и его Президиума, отвергнув предложение украинской делегации, настаивавшей на создании двух параллельных президиумов ЦИК. Оно установило название двух составных частей ЦИК – Союзный Совет и Совет национальностей и определило порядок решения возможных конфликтов между ними (через согласительную комиссию, ЦИК и Съезд советов).