Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Выражение идей договорной природы федерализма четко представлено в проектах республик. Белорусский проект предполагал решение проблемы по линии национального представительства. В области организации верховной власти отличительной чертой белорусского проекта являлось предоставление особенно широких полномочий Съезду советов, который, вероятно, рассматривался как гарантия от узурпации власти со стороны России и ее правительства. С этим же связано последовательное проведение в проекте идеи ограничения законодательных прерогатив центрального правительства – Совнаркома. Республиканские ЦИК получали право предварительно рассматривать затрагивающие их интересы союзные законы, опротестовывать декреты, постановления и распоряжения СНК в Президиуме ЦИК, а последнего – в ЦИК Союза, не приостанавливая их исполнения, а в исключительных случаях даже «приостанавливать решения СНК Союза»[867]. Еще большим уровнем децентрализации характеризовался украинский проект, исходивший из сохранения между республиками тех «конвенциональных отношений», которые сложились в эпоху Гражданской войны. Соответственно, за центром оставалось право на установление лишь общих основ законодательства, а за республиками – право самостоятельной трактовки этих основ, в частности, возможность выступать в международных отношениях, заключать договоры, решать все вопросы экономики и внутреннего управления. Другой особенностью проекта являлось стремление усилить независимость высшего государственного учреждения – ЦИК по отношению к Съезду советов, а подспудно и к партии, контролирующей этот съезд. С этой целью проект предусматривал двухпалатный ЦИК, однако исходил из возможности принятия решений на совместном заседании обеих палат. Однако они различаются по характеру своего создания – первая палата выбирается на съезде «из представителей союзных республик, пропорционально населению», вторая «образуется из представителей договаривающихся республик» – включает представителей ЦИК республик, и, следовательно, не утверждается съездом. Обе палаты равноправны, осуществляют рассмотрение законов, формируют правительство и наделены правом законодательной инициативы. Это означает (при равноправности палат), что палата национальностей может блокировать всю работу ЦИК, отказавшись утвердить законопроект союзного значения. Как и в белорусском проекте, в украинском предусмотрена возможность опротестования республиканскими законодательными органами постановлений СНК в Президиум ЦИК, а его декретов и постановлений в ЦИК СССР, «не приостанавливая их исполнение»[868].

Суть проекта Конституционной комиссии, учитывавшей эти настроения, – создание, наряду с ЦИК, особого Верховного совета национальностей в составе представителей не только союзных, но и автономных республик. Это учреждение мыслилось первоначально как особая палата, существующая параллельно с ЦИК Союза, причем состав его должен был избираться непосредственно республиками (без утверждения на союзном съезде советов). Проект «О Верховном совете национальностей» фиксировал, что он формируется из представителей союзных и автономных республик, работает на сессионной основе, рассматривает все декреты, кодексы и постановления, вынесенные на рассмотрение ЦИК СССР, имеет право законодательной инициативы по всем вопросам, подлежащим ведению верховных органов Союза ССР». ВСН избирает свой Президиум, устанавливающий отношения с Президиумом ЦИК Союза ССР[869]. Эта схема внешне напоминала двухпалатный парламент федеративного государства. Нижнюю палату составлял ЦИК, верхнюю – особая национальная палата, получившая в документах различные наименования – Второй палаты, Верхней палаты, Верховного Совета национальностей. Проектируемое учреждение наделялось правом законодательной инициативы и рассмотрения всех основных законодательных актов, предложенных ЦИК Союза. Разногласия между Верховным советом и ЦИК должны были разрешаться на совместных заседаниях, а в случае их непреодолимости – выноситься на Съезд. Фактически предполагалось создание особого представительства национальных интересов, независимого от центральных союзных инстанций. Эта модель была отвергнута большинством комиссии ЦИК в пользу централистского проекта.