Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Общая схема законодательной власти представлена в «Положении о Центральном Исполнительном Комитете СССР», которое фиксировало его состав и предметы ведения, статус двух палат – Союзного и Национального Советов, регламентировало проведение их соединенных заседаний, а также устанавливало порядок и регламент ЦИК Союза, прерогативы его комиссий, Президиума, секретариата и технического аппарата[876]. Стремление ограничить значение национально-республиканского представительства определило уникальность советской модели бикамерализма: статус палат (они равны по своим законодательным прерогативам); порядок их работ (секционные заседания), формирование национальной палаты (не только от союзных, но и автономных республик), преодоление разногласий (объединенное заседание), равенство их полномочий (рассмотрение декретов, кодексов и постановлений, право законодательной инициативы); сходство их структуры (каждая палата выбирает свой президиум, оба президиума объединяются в единый Президиум ЦИК СССР), механизм принятия решений (большинством голосов)[877]. Согласно принятому официальному плану, Совет национальностей должен был состоять из представителей всех (как федеративных так и автономных) республик, формально наделяя национальности новым правом «участия в конструировании органов власти Союза ССР»[878].

Данная формула имела глубоко продуманный характер: формально давая отражение в структуре власти не только классовых интересов, но и «запросов чисто национальных», она на деле предельно минимизировала их влияние на процесс принятия решений (ибо окончательное слово оставалось за съездом, являвшимся чисто декоративным органом), не исключая унификаторских («национально-шовинистических» по терминологии эпохи) тенденций при проведении партийных директив в национальных регионах[879]. Этот принцип, помимо чисто демагогических целей (представительство всех, а не только крупных наций), имел важную тактическую цель – противопоставление мощным республиканским элитам четырех республик – учредителей Союза (РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР) небольших, но компактных и корпоративно обособленных представительств национальных меньшинств (автономий), заинтересованных в ослаблении национально-республиканских центров и усилении общесоюзного центра. В отличие от союзных республик и вопреки общей логике национально-территориального федерализма, автономные республики и области не получили конституционного права на самоопределение в форме выхода из Союза, что интерпретировалось эвфемизмом их «добровольного самоограничения»[880], осознанием ими того факта, что «далеко не все национальности заинтересованы в одинаковой степени самостоятельности при данных политико-экономических условиях»[881]. На деле это означало, что «автономные области в смысле выполнения функций высшей государственной власти приближаются к губерниям»[882]. В ходе дискуссий по проекту российской конституции обсуждался вопрос о статусе автономной области. Если одни (Д. Курский) выступали против включения автономных областей в круг субъектов РСФСР, то другие (А. Енукидзе), напротив, предлагали выделить автономные области из состава губерний и поставить их в один ряд с автономными республиками. Последняя позиция возобладала в связи с опасением возможных претензий автономных областей на получение статуса автономных республик. Удельный вес РСФСР в этой асимметричной конструкции внешне значительно возрастал, поскольку она (наряду с ЗСФСР) становилась «федерацией внутри федерации» – включала не только национальные республики, но и значительное число автономных республик (существование которых не предусматривалось предшествующей Конституцией РСФСР 1918 г.)[883].