Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

В результате в Комиссии было решено, что декларация и договор об образовании СССР являются не самостоятельными документами, но интегрируются в Основной закон (Конституцию) СССР; был предрешен вопрос о пересмотре гарантий суверенитета республик (отменена возможность «приостановления» республиканскими ЦИК и их Президиумами решений центрального правительства «в исключительных случаях»); введена новая конструкция организации союзной власти и структуры республиканского представительства (двухпалатный ЦИК вместо однопалатного). Суть последующего централистского проекта Конституционной комиссии состояла в ограничении договорных начал: «принять, заменив всюду, где встречаются, слова “Союзный договор” словами “настоящая Конституция”»; в отказе от идеи особого Верховного совета национальностей как единой верхней палаты; в образовании двухпалатного законодательного института – ЦИК, обе палаты которого (Союзная и Национальная) получали равный законодательный статус, а все постановления в области законодательства, финансов и управления принимались «согласными решениями обеих палат» на объединенном собрании, либо (в случае возникновения разногласий) в рамках согласительной комиссии с повторным голосованием в палатах. Вместо понятий первой и второй палаты была принята формула двух советов – «Союзный Совет и Совет Национальностей», каждый из которых выбирал свой Президиум[873].

Таким образом, все обсуждение свелось к первоначальному варианту, выдвинутому партсъездом. Будучи неконституционным органом, «совещание» тем не менее утвердило структуру и функции центральных учреждений, а также выдвинуло новое учреждение – Президиум ЦИК. Это учреждение должно было служить для манипулирования волей ЦИК в случае проявления там оппозиционных настроений. Как ЦИК, так и его Президиум стали чисто декоративными органами, не принимавшими никакого участия в решении принципиальных политических вопросов. При внешнем соблюдении федеративной формы объединения реализовалась фактическая модель унитарного государства. В этом заключалась основная специфика «советской федерации на основе диктатуры пролетариата».

3. Национальные противоречия и формирование высших органов власти СССР

Преодоление национальных противоречий в рамках советского федерализма усматривалось в отказе от парламентаризма – унификации и централизации законодательной власти[874]. Отказ от принципа парламентаризма в СССР вел к дезавуированию соответствующей юридической терминологии: отрицанию сравнения ЦИК с парламентами, а его двух частей – с палатами, ибо они представляют собой «коллегии, имеющие разное происхождение, но одинаковые права и обязанности». В результате «остается единый центр высшей государственной власти для всей союзной территории – Союзный ЦИК, собирающийся три раза в год, и его Президиум в промежутках между сессиями»[875].

Общая задача разработчиков Конституции 1924 г. состояла в том, чтобы «создать единое союзное государство и в то же самое время обеспечить в нем национальное развитие тех народов, которые входят в состав договаривающихся республик». В ходе этой работы первоначальный проект претерпел радикальные изменения. Во-первых, вместо однопалатного ЦИК Союза (который предусматривался «Договором») был создан двухпалатный. Во-вторых, наряду с Союзным Советом, Конституция создает новый орган – Совет национальностей, принципы формирования которого противоречат идее «Договора»: он строится по принципу равного представительства не только от союзных республик, но и от автономных национальных республик и представительства от областей. Этим достигается перевес союзного центра (опирающегося на представительство многочисленных автономий) над республиками – учредителями Союза. В-третьих, данная конструкция бикамерализма нивелирует значение национального представительства. Вместе обе палаты составляют ЦИК Союза, имеют равные права, а разрешение конфликтов между ними (в рамках согласительных комиссий) подменяется делегированием решения на вышестоящий уровень.