Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Разграничение компетенции союзных органов (Съезд, ЦИК и его Президиум, СНК) оказалось практически неразрешимой проблемой. Согласно Конституции, СНК издает не только постановления, но и декреты, т. е. имеет и законодательные функции, правда, лишь в пределах, предоставленных ему ЦИК. Этим существенно ограничивается положение нормы о том, что СНК ответственен перед ЦИК и его Президиумом и что постановления Совнаркома могут быть отменены ЦИК Союза и его Президиумом. В ходе острой дискуссии по положению об СНК СССР было решено, что этот институт обладает законодательной властью – «в пределах предоставляемых ему ЦИК СССР прав издает декреты и постановления, обязательные для непосредственного исполнения на всей территории Союза ССР», «рассматривает декреты и постановления, выносимые как отдельными наркоматами СССР, так и ЦИК и Советами Народных комиссариатов Союзных республик»[902]. В документах Комиссии подчеркнута необходимость «уточнить разграничение функций законодательства Центральных и Союзных государственных органов власти»; решить «вопрос, каким образом будет исполняться законодательная и руководящая работа по тем наркоматам, которые при Союзном ЦИК не организуются, а также каким аппаратом будут исполняться работы наркоматов, существующих при ЦИК СССР; выяснить, необходимо ли организовать самостоятельные аппараты или какие-либо секретариаты при наркоматах РСФСР, или наоборот (хотя последний вопрос не конституционный, а требующий разрешения постановлением или Президиума ЦИК СССР или Совнаркома Союза)»[903]. Эти вопросы были вынесены в специальные комиссии: по выработке положения о ЦИК Союза и о членах ЦИК Союза; по выработке положения об СНК, СТО и наркоматах; бюджетной; по составлению проекта руководящих органов наркоматов и намечению их персонального состава; по выработке положения о Верховном суде и об объединенном органе ГПУ; по выработке государственного флага и герба. Эти комиссии должны были представить проекты постановлений не позднее 10 февраля 1923 г.[904]

Была выдвинута трехуровневая иерархия всех государственных учреждений (наркоматов), получивших союзную, объединенную (совместную) и республиканскую компетенцию[905]. Но вопрос об их прерогативах и соотношении стал предметом острых споров. Центр стремится к максимальному сосредоточению всех нитей управления в Совнаркоме и общесоюзных наркоматах. Республики, напротив, отстаивают приоритет собственных административных центров, подчеркивая разграничение общесоюзных, объединенных и республиканских органов власти и управления[906]. Белорусский проект, регламентируя деятельность союзных органов власти, выходил из положения путем ограничения их компетенции общесоюзными функциями. Более того, настаивал на том, что постановления общесоюзных наркоматов могут «приостанавливаться» ЦИК союзных республик или их Президиумами «в случае их несоответствия Союзной Конституции, законодательству Союза, законодательству Союзной Республики и нарушения интересов последней с немедленным доведением о том до сведения Союзного СНК и соответствующего Наркомата Союза»; причем «в случаях чрезвычайной важности и экстренности Правительствам Союзных республик принадлежит право распоряжения по всем вопросам, требующим немедленного решения, с немедленным доведением до сведения Совнаркома или ЦИК Союза». Для обеспечения интересов республик в состав коллегий общесоюзных и объединенных наркоматов вводятся их уполномоченные и представители, выдвигаемые Президиумами ЦИК и правительствами республик[907]. При этом «распоряжения народных комиссаров СССР могут быть приостановлены ЦИК Союзных республик или Президиумами при несоответствии данного распоряжения Союзному законодательству Союза, законодательству Союзной республики или нарушении интересов последней»[908]. Украинский проект еще более последователен в ограничении прерогатив союзной власти, просто исключая из союзного Совнаркома ряд важных наркоматов (РКИ, труда, продовольствия), изменяя статус других, вводя дополнительную категорию «слитных» наркоматов (военный, морской, почт и телеграфов, путей сообщения) и объявляя все остальные – «объединенными». Совнаркомы союзных республик, исходя из этого, имеют те же основные наркоматы, что и центральный (исключая такие стратегически важные, как наркоматы иностранных дел, военно-морских, внешней торговли и даже по делам национальностей), со своим кругом компетенции.