Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Обсуждение структуры наркоматов вело к ее централистской интерпретации. Рассмотрение «Общего положения о Народных комиссариатах СССР (Проект т. Курского)» завершилось решением: «Все органы Народных комиссариатов СССР находятся в прямом и непосредственном подчинении общесоюзным наркоматам СССР. Все приказы и распоряжения этих наркоматов обязательны для всех центральных и местных органов на всей территории союзных республик и приводятся в исполнение непосредственно». Для проведения этих решений создавался институт «уполномоченных общесоюзных наркоматов», которые, впрочем, назначаются и отзываются «по согласованию с Президиумами ЦИК союзных республик»[909]. Были отвергнуты предложения республик наделить Президиум ЦИК СССР общими функциями «руководства, контроля и согласования» деятельности союзных и республиканских законодательных и исполнительных институтов власти[910]. В дальнейшем тенденция к централизации власти шла по линии унификации и кодификации законодательства – принятия (на основании ст. 1 Конституции СССР) обязательных для всего Союза норм государственного строительства, которые именуются то «общими началами», то «основными началами», то «основами законодательства», охватывающими все прерогативы центра, за пределами которых союзным республикам не без иронии предоставляется вся «свобода законодательного творчества»[911]. Исходя из этого общесоюзные кодексы трансформировались в республиканские[912], проводились изменения Конституции РСФСР[913] и других республик. Конституционное решение проблемы «централистических извращений» подменялось административным – предложением о включении во все учреждения и особенно объединенные наркоматы «националов»[914]. В целом тенденции к унификации права, централизации управления и концентрации власти в союзном центре получили последовательное развитие в процессе кодификации права – решении проблем суверенитета, гражданства, создании союзных и республиканских кодексов гражданского, уголовного и процессуального права, распределении экономических и административных компетенций союзных и республиканских органов власти. Эта работа, начавшаяся уже в процессе обсуждения конституционных норм, стала предметом деятельности ряда кодификационных комиссий последующего времени, завершившись унификацией республиканского законодательства на основе принятых конституционных норм[915].

Тенденции Конституционной комиссии к унификации, проявившиеся в ходе разработки «общих начал в отдельных отраслях управления, подлежащих компетенции Союза ССР», развивались по линии расширенной трактовки норм. Конституция СССР, отмечали юристы (Э. Понтович), обладает необычной гибкостью, «которая достигается главным образом благодаря возможности распространения союзной законодательной власти на предметы, не отнесенные в ее исключительное ведение». Возможность издания «основных начал» законодательства в различных областях государственной жизни «дает федеральным органам широкие перспективы для развития их компетенции далеко за пределы, входящие в перечень ст. 1»[916]. Эти тенденции вызвали многочисленные протесты украинской делегации[917]. Констатировалось, что еще до введения в действие союзного договора и завершения формирования высших государственных органов Союза они подменялись решениями органов исполнительной власти России – проекты декретов писались наркоматами для СССР не от имени ЦИК, а от имени РСФСР[918]. Представителями республик был «установлен факт ущемления конституции новыми проектами»: «Некоторые товарищи думают, – говорил один из лидеров украинской делегации Н. А. Скрыпник, – что самый лучший способ достижения единства – это тем путем, чтобы Союз держал в своих руках решение всех вопросов. Это не лучший способ, это худший способ. Нужно отучиться мыслить по старым дорожкам, которые даны нам со времен старого единоделимого государства»[919]. Их оппоненты определяли данную позицию как «уклонизм», не без основания доказывая, что без жесткой централизации «Союз лопнет»[920].