Treasury's War: The Unleashing of a New Era of Financial Warfare

Рик Ньюкомб, директор Управления по контролю за иностранными активами (OFAC), ветеран казначейства, хорошо известный лишь немногим в кругах национальной безопасности, сразу понял, что нужно сделать с полномочиями казначейства, чтобы найти Усаму бен Ладена и его активы. Ньюкомб, мужчина с редеющими волосами и большими круглыми очками, был толковым юристом, который незаметно превратил OFAC в один из самых влиятельных, но наименее понятных офисов правительства. OFAC, небольшое по правительственным меркам, насчитывавшее после 11 сентября чуть более ста сотрудников, отвечало за управление всеми санкционными программами США и имело полномочия налагать на нарушителей санкции в виде замораживания активов и штрафов.

Во время Второй мировой войны правительство США пыталось контролировать активы немецких, итальянских и японских компаний и агентов. Это удалось сделать с помощью небольшого офиса в Министерстве финансов, известного в то время на сайте как "Контроль". Контроль стал основным инструментом правительства США по борьбе с активами вражеских режимов. В 1950-х годах, когда шла Корейская война, "Контроль" был переименован в Управление по контролю за иностранными активами, и его стали использовать для борьбы с китайскими активами.

После Кубинского ракетного кризиса 1962 года OFAC стало центром управления санкциями в отношении Кубы. Были введены ограничения на въезд и въезд на Кубу в попытке экономически задушить режим Кастро. Переломный момент для OFAC наступил во время кризиса с иранскими заложниками 1979 года, после которого иранские активы - как ликвидные, так и недвижимые, такие как посольство и консульства - стали предметом распоряжений о замораживании. 14 ноября 1979 года президент Джимми Картер подписал указ 12170, который заблокировал всю собственность правительства Ирана под юрисдикцией США на общую сумму 12 миллиардов долларов. Работа по замораживанию и управлению иранскими активами во время кризиса с заложниками и впоследствии, при урегулировании отношений с иранским правительством в рамках Алжирских соглашений, ясно показала, что OFAC должна стать чем-то большим, чем просто лицензионный отдел. Его необходимо расширить, чтобы управлять этим делом и последующими.

Во многих отношениях OFAC процветало за счет того, что его считали техническим ведомством. Офис и его деятельность были окружены особой таинственностью. OFAC, расположенное в приложении к Казначейству рядом с лиственным Лафайетт-парком, через Пенсильвания-авеню от главного здания Казначейства, было, возможно, самым могущественным, но неизвестным агентством в правительстве США.

Мощь OFAC заключалась не столько в способности замораживать активы или транзакции, сколько в праве не допускать определенные стороны и тех, кто с ними связан, в финансовую систему США. В середине 1980-х годов Ньюкомб и один из его ключевых заместителей, Боб Макбрайен, решили изменить способ уведомления банков о решениях OFAC. Макбрайен, жилистый голубоглазый технократ, входил в состав внутреннего ядра американских чиновников по борьбе с терроризмом, собранных Белым домом после бойни на Олимпийских играх 1972 года в Мюнхене для разработки стратегии борьбы с новыми формами терроризма, появившимися в то время. В то время он был редким сотрудником Казначейства и большую часть своей карьеры на сайте работал с Ньюкомбом. В 1986 году OFAC опубликовало свой первый публичный список граждан, включенных в список особо опасных лиц, и направило письма с разъяснениями в Федеральные резервные банки. Из тринадцати банков Федеральной резервной системы только ФРС Нью-Йорка обратила особое внимание на эти письма, отчасти потому, что большая часть операций и активов, ставших объектом внимания OFAC, проходила через нью-йоркские банки. Но это было началом изоляции обозначенных лиц от банковской системы.

Тем, кто был помечен правительством США как Specially Designated Nationals и подпадает под юрисдикцию OFAC и американские законы о санкциях, будет сложно вести бизнес в США, поскольку американским гражданам, компаниям и другим организациям будет запрещено взаимодействовать с ними в коммерческом или финансовом плане.

Хотя в этих случаях полномочия правительства были внутренними и технически касались только тех учреждений и лиц, на которых распространялась юрисдикция США, характер списка и желание граждан и предприятий сохранить доступ к американской финансовой системе сделали эти полномочия многосторонним инструментом по своей сути. Банки всего мира, особенно те, кто хотел сохранить свое присутствие в Соединенных Штатах, должны были если не соблюдать списки, то хотя бы следить за ними. В течение многих лет банки в Латинской Америке применяли список OFAC, связанный с картелями наркоторговцев, который на испанском языке часто называют "списком Клинтона" из-за его использования во время администрации Клинтона. Власть OFAC была по своей сути международной, поскольку американская банковская система и рынки капитала имеют большое значение.