Власть над миром. История идеи

Как прекрасно понимал Фосдик, подобная эволюция была продуктом Первой мировой войны, пожалуй, решающего момента в смещении от моды XVIII в. на парламенты к упору на бюрократию в XX в. Тотальная война сделала престижными административные посты по обеспечению поставок, коммуникаций и топлива, без которых невозможно было сражаться. Она породила новые формы сотрудничества, как, например, Союзный комитет морского транспорта (MTE), отвечавший за координацию морских перевозок: он стал прообразом международного исполнительного органа, управляемого не дипломатами, а специалистами. Как в международных, так и во внутренних делах правительство переформировывалось под давлением сложившегося в военное время нового класса бюрократов; собственно, оно находилось под их влиянием, поскольку те не встречали сопротивления от правительственных агентств. Вряд ли было совпадением, что после окончания войны сразу четверо бывших членов Союзного комитета морского транспорта оказались в Секретариате Лиги, в том числе будущий вдохновитель европейской интеграции Жан Монне. Функционализм – идея о возникновении институтов в результате логики событий, демонстрирующей их практическую пользу, – возник именно в ходе данного процесса[169].

Состав и функции Секретариата, по всей очевидности, мало беспокоили Вильсона, особенно после того, как он окончательно отказался от мысли самому возглавить новую международную организацию. В ходе англо-американских консультаций было решено, что на этот пост следует избрать британского государственного служащего, и когда секретарь кабинета Морис Хэнки отверг это предложение, назначение получил сдержанный, методичный чиновник Министерства иностранных дел Эрик Драммонд. Младший брат графа Пертского, Драммонд работал в Министерстве с 1900 г.; его трудолюбие и скромность оценили несколько министров, в том числе и премьер-министр Асквит, у которого тот служил секретарем. Католик родом из Шотландии, он обладал сильным характером и сдержанностью, которые помогли ему с нуля выстроить международный бюрократический аппарат. История бюрократии редко привлекает читателя, и обычно ею пренебрегают. Однако никто не прослужил на этом посту ни в Лиге, ни в ООН дольше Драммонда, отдавшего Секретариату целых 14 лет, поэтому его по праву можно считать одним из главных разработчиков системы современной международной организации.

Начало его деятельности не было особенно многообещающим. Летом 1919 г. в Лондоне Секретариат состоял из Драммонда, его помощника, секретаря и заведующего хозяйством – все они работали в одной комнате. Через две недели им удалось снять особняк на Керзон-стрит, где под потолками с нимфами и купидонами (особняк некогда принадлежал герцогу Мальборо) Драммонд начал собирать вокруг себя потрясающую команду, большинство членов которой были моложе его: в нее вошли, в числе прочих, Монне, британский журналист Артур Солтер и американский журналист Артур Свитсер (о нем мы поговорим позже)[170]. Несмотря на недостаток финансирования, Драммонд с самого начала настаивал на создании профессиональной международной государственной службы, организованной в форме функциональных секретариатов. Это уже был отход от мышления военного времени в сторону большей производительности и автономии, в то время как немногочисленные представители Британии и Америки, которых по-настоящему заботила судьба Лиги, считали, что она должна быть организована по принципу военных союзных органов с делегатами, представляющими отдельные нации. Несмотря на немногочисленность Секретариата – менее 650 участников в период расцвета Лиги, – Драммонду удалось создать бюрократический аппарат, гораздо более эффективный и разносторонний, чем у Панамериканского союза или любых других предшественников Лиги. (Юридическую секцию возглавлял сначала голландец, а затем уругваец, в ней сотрудничали представители Бельгии, Кубы, Индии, Италии и Испании.) Что еще более важно, Секретариат вскоре стал даже влиятельнее, чем предполагали основатели Лиги. Парламентская модель, выбранная ими, подразумевала, что в полном составе Ассамблея собиралась только раз в год; в результате в остальное время вся инициатива находилась в руках сотрудников Секретариата.